I SA/Wa 528/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sporządzenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. W. na rzecz E. G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zarząd [...] w W. uchylił w całości swoją uchwałę z [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie sporządzenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność W., położonych w budynku przy ul. [...], przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu oraz zdecydował o przedstawieniu go pod obrady Rady Dzielnicy [...] w celu zaopiniowania. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w związku z dezaktualizacją cen nieruchomości podanych w wykazie nr [...] zachodzi konieczność wycofania z obrotu wyżej wskazanych lokali przeznaczonych do zbycia. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. G. Przed wniesieniem skargi skarżąca pismem z 6 grudnia 2012 r. wezwała Zarząd [...] W. do usunięcia naruszenia prawa, który do chwili złożenia skargi nie udzielił i nie doręczył odpowiedzi na wezwanie. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące jej złożenie, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podała, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, gdyż naruszony został jej interes prawny jako najemcy lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], przeznaczonego do sprzedaży uchwałą Zarządu z [...] października 2010 r. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta w zakresie administracji publicznej. Zakresem zastosowania bowiem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym objęte są, m. in., uchwały dotyczące przeznaczenia do sprzedaży budynków komunalnych, ustalające zasady przetargu przy sprzedaży lokali komunalnych. Skarżąca powołała przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że nie zawiera on żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Pierwszeństwo to realizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi zamiar sprzedaży nieruchomości i osoby, którym przysługuje roszczenie nabycia skorzystają z prawa pierwszeństwa, jeżeli spełnią warunki wskazane w art. 34 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarząd [...] W. wyłączając lokale ze sprzedaży naruszył zasadę pierwszeństwa kupna przysługującą najemcom lokali. Wobec uprzedniego przeznaczenia lokalu do sprzedaży i złożenia przez skarżącą wniosku o nabycie lokalu uzyskała ona ekspektatywę nabycia własności lokalu, która to ekspektatywa zasługuje na ochronę prawną. Wyłączenie ze sprzedaży wynajmowanego lokalu narusza, zdaniem skarżącej, zasadę zaufania do organów administracji publicznej, gdyż pozostawała ona w przekonaniu, że lokal zostanie jej sprzedany. W związku z propozycją sprzedaży lokalu nie kupiła innego lokalu oraz poniosła bardzo wysokie koszty związane z remontem, a przekraczające obowiązki najemcy. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 2401/11 ze swojej skargi na uchwałę Zarządu [...] W. z [...] lipca 2011 r. nr [...], w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały uchylającej uchwałę z [...] października 2010 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...], przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców i wykreślenia z tego wykazu lokalu nr [...], którego skarżąca jest najemcą oraz na inne orzeczenia sadów administracyjnych dotyczących uchwał w sprawie ogłoszenia i przeznaczenia wynajmowanych lokali mieszkalnych do sprzedaży. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium, jako że mają one charakter cywilny. Organ powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12, które zdaniem organu wydane zostało w analogicznej sprawie oraz na inne orzeczenia sądów. Zdaniem Zarządu ustawowe pierwszeństwo nie jest równoznaczne z roszczeniem o zawarcie umowy sprzedaży, które przysługiwałoby dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku rokowań uzgodniły wszystkie postanowienia umowy. Organ podkreślił, że skoro sprzedaż lokali mieszkalnych jest sprawą cywilną, to nie może ona być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego, wobec czego skargę Sąd powinien odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto biorąc pod uwagę przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) Sąd nie jest związany treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Mając na względzie przywołane wyżej kryteria oceny legalności, Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, aczkolwiek głównie z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd nie podzielił stanowiska organu co do odrzucenia skargi z powodu braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących uchwał podejmowanych w przedmiocie wykreślenia lokali mieszkalnych należących do gminnego zasobu mieszkaniowego z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Kognicja sądów administracyjnych w tych sprawach znajduje umocowanie w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto stosownie do art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniu organu, sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Podejmowanie uchwał, co do wyzbycia się przez gminę własności lokali ma niewątpliwie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi gminną własność podlega nie tylko unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej określanej jako: "ugn". Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ugn określa, na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, stanowiąc, że jest to, m.in., zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002., sygn. akt I SA/632/02, Lex nr 15824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z powyższych przyczyn skarga na uchwałę podejmowaną w przedmiocie wykreślenia lokali z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży jako inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa podlega kognicji sądu administracyjnego, a wniesienie skargi odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się zaś do przywoływanego w odpowiedzi na skargę postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2192/11, należy wskazać, że rozstrzygnięcie to dotyczyło uchwały o innym zakresie przedmiotowym (odmowy sprzedaży lokalu, a nie jego przeznaczenia do zbycia bądź wyłączenia z tego przeznaczenia), a więc wydanej w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zatem powoływanie się na to orzeczenie, jako wydane w identycznym stanie faktyczno - prawnym, jest nieuprawnione. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkujące dopuszczalność skargi. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Skarga poprzedzona została także wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został termin do jej wniesienia. Przechodząc zatem do oceny legalności kwestionowanej uchwały przede wszystkim zauważyć należy, że o zgodności z prawem określonego aktu z zakresu administracji publicznej decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, ale również dochowanie trybu przewidzianego do jej podjęcia. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, mającej charakter normy konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tryb podejmowania uchwał o przeznaczeniu określonego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu do sprzedaży w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały uregulowany był w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akcie prawa miejscowego - uchwale Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), będącej podstawą zaskarżonej uchwały z [...] czerwca 2012 r. i powołanej przez organ. Przepisy wyżej wskazanych aktów normatywnych wprawdzie nie zawierają unormowania wskazującego expressis verbis na tryb, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego może zmienić swoją pierwotną uchwałę o zamiarze zbycia lokalu, jednakże nie oznacza to, że w tym zakresie może on działać w sposób dowolny. W działaniu organów administracji publicznej nie znajduje zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. W tej sytuacji podstawą prawną do zmiany decyzji o przeznaczeniu lokali mieszkalnych do sprzedaży, określającą jednocześnie tryb jej dokonywania, są przepisy regulujące proces decydowania o przeznaczeniu do sprzedaży lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to przede wszystkim konieczność zachowania procedury określonej w art. 35 ust. 1 ugn oraz § 7 uchwały Rady W. z [...] grudnia 2004 r. W § 7 ust. 1 zd. 1 uchwały Rady W. z [...] grudnia 2004 r., ustanowiono wymóg uzyskania opinii rady dzielnicy w sprawie projektu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży bezprzetargowej. Zgodnie § 7 ust. 1 zd. 2 wymóg ten uważa się za spełniony w przypadku niewyrażenia opinii przez radę dzielnicy w terminie 14 dni od otrzymania wniosku zarządu dzielnicy. Natomiast § 7 ust. 3 uchwały stanowi o obowiązku poinformowania Prezydenta W. przez zarządy dzielnicy o sporządzeniu i podaniu do publicznej wiadomości wykazów. Z kolei art. 35 ust. 1 ugn stanowi, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zarząd dzielnicy sporządzając wykaz lokali przeznaczonych do zbycia zobowiązany jest uzyskać w tym przedmiocie opinię rady dzielnicy, a ponadto wykaz taki winien on opublikować we właściwy sposób. Te same zasady winny zatem być zachowane przy dokonywaniu zmiany uprzednio sporządzonych i opublikowanych wykazów. Nie do zaakceptowania jest bowiem w demokratycznym państwie prawnym sytuacja, w której przy podejmowaniu określonego aktu wymagane jest współdziałanie organów - wykonawczego i stanowiącego (w tym wypadku zarządu dzielnicy i rady dzielnicy), a ingerencja w tak podjęty akt mogłaby już następować z pominięciem organu, który w ramach tego współdziałania wyraża swoją opinię. Dla oceny skutków naruszenia wymogu uzyskania przez organ orzekający samorządu terytorialnego opinii innego organu jednostki samorządowej, w toku procedowania, odwołać się należy odpowiednio do konsekwencji, jakie na gruncie procedury administracyjnej wiąże z takim uchybieniem kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Jest to więc niewątpliwie kwalifikowana (a tym samym istotna) wada prawna postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tak też należy kwalifikować taką wadę w procesie wydawania aktu (uchwały) z zakresu administracji publicznej, w procedurze uregulowanej ustawą samorządową i aktami prawa miejscowego, mimo że do tego typu aktów nie mają wprost zastosowania przepisy kpa. Nie może być także akceptowana sytuacja, w której określony akt władzy publicznej podlega promulgacji, w ściśle określonej przepisami prawa formie i trybie, natomiast jego zmiana dokonywana już jest bez podania tego faktu do publicznej wiadomości. Taki stan rzeczy bowiem mógłby skutkować brakiem pewności prawnej, spowodowanej funkcjonowaniem w przestrzeni publicznej informacji o przeznaczeniu określonego lokalu do sprzedaży (a więc zamiaru uszczuplenia o ten lokal gminnych zasobów mieszkaniowych), mimo że z tej sprzedaży został on w sposób faktyczny i prawny wyłączony, a więc gmina może w nim nadal realizować swoje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (w sposób nietrwały). W rozpoznawanej sprawie, nie dopełniono wymogu uzyskania opinii Rady [...] o zasadności wykreślenia między innymi lokalu nr [...] przy ul. [...] z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. Brak jest również dowodu wskazującego na złożenie wniosku przez zarząd dzielnicy o zaopiniowanie projektu wykazu przez Radę [...]. Z akt nie wynika również, by uchwała z dnia [...] czerwca 2012 r. podana została do publicznej wiadomości poprzez jej wywieszenie na okres 21 dni w siedzibie urzędu, poinformowania o tym fakcie poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także na stronach internetowych właściwego urzędu, czego wymaga dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 1 ugn. Powyższe wadliwości wskazują, że w toku procedowania przez Zarząd [...] W. odnośnie uchwały uchylającej uchwałę z [...] października 2010 r. nr [...], organ ten naruszył art. 35 ust. 1 ugn oraz § 7 ust. 1 i 2 i 3 uchwały Rady W. z [...] grudnia 2004 r., a naruszenie unormowanej w tych przepisach procedury, poprzez jej niezastosowanie w procesie zmiany uchwały, było na tyle istotne, że prowadzić to musi do stwierdzenia nieważności podjętego w takich warunkach aktu. Oznacza bowiem w rzeczywistości działanie organu władzy publicznej poza obowiązującą go procedurą, co ze względu na ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, jest niedopuszczalne. Stwierdzenie wyżej wskazanych wad procedowania w sprawie uchwalenia zaskarżonej uchwały zwalnia Sąd od oceny merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zakwestionowanej uchwały. Jednakże nie można pominąć, że w sprawie I SA/Wa 2401/11 na skutek skargi skarżącej tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z 29 maja 2012 r. stwierdził nieważność uchwały Zarządu [...] z [...] lipca 2011 r., wykreślającej z wykazu lokal nr [...], którego najemcą jest skarżąca. Wprawdzie jako przyczynę wskazano posiadanie przez męża skarżącej samodzielnego mieszkania, jednakże w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd dokonał wykładni art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując jednocześnie, że zarząd nie może swoim działaniem powodować niepewności prawnej, polegającym na tym, że po podjęciu uchwały o przedstawieniu lokali do sprzedaży, po złożeniu wniosku przez skarżącą, a następnie po poczynieniu nakładów, organ zmienia swoje stanowisko i podejmuje odmienną uchwałę. Te oceny Sądu organ powinien mieć na względzie podejmując uchwałę, co do lokalu skarżącej. W tym zakresie należy podzielić zarzuty skargi. Sądowi wiadomo z urzędu, że na zaskarżoną uchwałę złożona była skarga przez najemcę lokalu nr [...], w sprawie I SA/Wa 2085/12 i tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z powodu niezachowania trybu jej podjęcia. Jednakże mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i fakt, że każdy z najemców lokalu w budynku przy ul. [...] może wykazywać swój indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, to stwierdzić należy, że wyrok w sprawie I SA/ 2085/12 nie stanowił przeszkody do orzekania w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd , na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.