II SA/Wa 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu tytułu habilitalt doktor oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2370/11 uchylił postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia oraz postanowienie poprzedzające z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych. Organ błędnie potraktował wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2011 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego postanowieniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiającym skarżącej wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego przez nią na [...] tytułu [...] z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora. Postanowienie to nie zakończyło ostatecznie postępowania administracyjnego, ostateczne rozstrzygnięcie nastąpiło postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wskazała, którego z postępowań jej wniosek dotyczy. Ponadto Sąd wskazał, że pomimo powoływania się przez skarżącą na wymienione w Kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego oraz posługiwania się przez nią terminem "wznowienie", obowiązkiem organu było ustalenie, czy przez wznowienie rozumie ona ponowne prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym we wniosku. Jeżeli skarżąca wyrazi wolę rozpatrzenia jej wniosku zgodnie z zasadami wznowienia postępowania w ścisłym rozumieniu przepisów Kpa, organ rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem zasady niedopuszczalności stosowania trybów postępowań nadzwyczajnych w stosunku do postępowań w sprawach o wydanie zaświadczenia. Natomiast w przypadku wyrażenia przez skarżącą woli ponownego zbadania sprawy o wydanie zaświadczenia w przedmiocie adekwatności jej [...] tytułu z polskimi tytułami naukowymi, z uwagi na podane przez nią okoliczności, organ rozważy czy okoliczności te zmieniają w sposób istotny dotychczasowe ustalenia organu w niniejszej materii w aspekcie traktowania tytułu [...] z nadawanymi w Rzeczypospolitej Polskiej tytułami naukowymi w zakresie wskazanym przez skarżącą. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 219 i art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] września 2012 r. wydał postanowienie, którym odmówił E. G. wydania zaświadczenia o uznaniu tytułu [...] uzyskanego w Republice [...] za równoważny z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że E. G. w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. poinformowała, że użyte przez nią we wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. słowo "wznowienie" oznacza ponowienie postępowania, nie zaś wznowienie postępowania w znaczeniu procedury w Kpa. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. ww. potwierdziła, że jej wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. należy traktować jako żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy (nie wznowienia postępowania), jednocześnie wskazała, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy uzyskany przez nią tytuł [...]jest równoważny z nadawanym w Polsce stopniem doktora habilitowanego, czy też tytułem naukowym profesora. W dalszej części pisma wskazała, że wnosi o "ponowne zbadanie sprawy przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o uznanie mojego [...] tytułu naukowego – [...] za równoważny z polskim tytułem naukowym profesora w zakresie matematyki i wydania mi stosownego zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i § 3 k.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia organ podał m.in., że przedmiotowa sprawa wielokrotnie była rozpatrywana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1153/08 NSA stwierdził, że "ponieważ nadany skarżącej tytuł "[...]" nie jest w świetle prawodawstwa [...] ani stopniem naukowym ani też tytułem naukowym, to nie mają do niego zastosowania postanowienia art.I ust. 3 lit. b Konwencji Praskiej, w postanowieniach której nie został on zresztą wymieniony". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2010r., sygn. akt I SA/Wa 2092/09 "stanął na stanowisku, że nie można poprzez kolejne składanie wniosków w tej samej merytorycznie sprawie podważać dokonanej wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu tegoż sądu. Za niewłaściwe należy więc uznać praktykę kwestionowania zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w sprawie możliwości wydania przez kompetentny organ zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu (...) wydanego w (...) z dyplomem nadającym stopień naukowy (...), wydanym w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ciągłe ponawianie przez skarżącą tożsamych merytorycznie wniosków, różniących się jedynie nieistotnymi z punktu widzenia meritum sprawy elementami, w sytuacji braku jakichkolwiek nowych merytorycznie okoliczności lub dowodów, które nie były już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez sąd". W tym samym wyroku Sąd stwierdził, że "moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badania (...). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana". Przedstawione przez E. G. dowody były już rozpatrywane przez organ w tożsamym postępowaniu, prowadzonym z jej wniosku. Dowody te nie wnoszą nowych istotnych okoliczności, uzasadniających podważenie dotychczasowych ustaleń organu w przedmiotowej sprawie. Ww. w dniu [...] września 2012 r. złożyła do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdziła, że "postanowienie to uważam za tendencyjne, jednostronne i niespójne, niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, nieważne z mocy prawa, krzywdzące mnie i mające cechy dyskryminowania mnie na polu naukowym i zawodowym. Postanowienie łamie Konstytucję RP, konwencje międzynarodowe: praską, lizbońską i wiedeńską oraz inne akty prawa obowiązujące w UE". (...). Zdaniem skarżącej "organ przede wszystkim w obecnym postanowieniu (z dnia [...] września 2012 r.) nie ustosunkował się do większości istotnych kwestii zawartych w moim piśmie z dnia [...] .08.2012 r. i w konsekwencji brak jest odpowiedzi organu np. na zawarte tam podstawy przedłożonej argumentacji na rzecz metodologii funkcjonalnej (...)". Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2012 r. wydał postanowienie nr [...] , którym utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające z dnia [...] września 2012 r. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał m.in., że stwierdzenie w trybie mających w sprawie zastosowanie umów międzynarodowych równorzędności dokumentu o nadaniu stopnia naukowego lub tytułu naukowego wydanego za granicą z odpowiednim dokumentem, o nadaniu stopnia naukowego bądź tytułu naukowego, wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy dane kwalifikacje naukowe uzyskane za granicą są oficjalnie uznawane jako stopień naukowy, bądź tytuł naukowy w państwie stronie umowy, a stwierdzenie równorzędności z odpowiednim polskim dokumentem o nadaniu stopnia naukowego lub tytułu naukowego zostało wyraźnie zawarte w treści umowy międzynarodowej. Nie wystarczy wykazać, iż dany dyplom jest świadectwem kwalifikacji porównywalnych z kwalifikacjami, jakich oczekuje się od kandydata do stopnia naukowego doktora habilitowanego nadawanego w Polsce, lecz musi ten dyplom poświadczać uzyskanie za granicą wyższego, tj. następnego po doktoracie, stopnia naukowego. Fakt braku podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o uznaniu uzyskanego na [...] tytułu [...]za równoważny z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora potwierdzony został w prowadzonych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postępowaniach, zakończonych poprzez wydanie rozstrzygnięć, które uzyskały atrybut ostateczności. Organ, prowadząc postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, dowiódł, że żądanie skarżącej nie może zostać spełnione, gdyż stan prawny, w oparciu o który dokonano ustaleń, nie uległ zmianie, a zatem brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2012r. stało się przedmiotem skargi, wniesionej przez E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podała w skardze, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania jej zaświadczenia stwierdzającego równoważność nadanego jej w 1997 r. na tytułu naukowego [...] z tytułem naukowym profesora. Jej zdaniem organ po raz kolejny potwierdził nieprawdę w postanowieniach celem wprowadzenia w błąd Sąd. Skarżąca podaje, że przedstawiła "jeszcze jeden aktualny i nowy dowód", którym jest umowa [...], zawarta w dniu 1 grudnia 2001 r. Skoro w umowie tej [...] tytuł [...] został uznany za równoważny z niemieckim stopniem naukowym doktora habilitowanego, to oczywistym jest iż jest to tytuł naukowy. "Organ sprowadza dyskusje do parteru czyli leksykograficznej analizy [...] terminu (...). Organ nie rozumie na czym polega komparystyka funkcjonalna (...)." Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia poprzedzającego, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, odmawiając im zasadności. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. ponowiła i rozszerzyła argumentację dotyczącą przedmiotowej sprawy, która w jej ocenie ma znaczenie w sprawie i stwierdziła, że liczne dowody przeczą kolejnym, tendencyjnym i wadliwym "ustaleniom" organu, który nie działa na podstawie i w granicach prawa i nie dąży do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, że wieloletnie sprawy skarżącej toczyły się na dwóch płaszczyznach, tzn. w przedmiocie odmowy potwierdzenia równoważności stopnia naukowego i w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ten fakt. Podkreślić należy, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, tzn. wydania skarżącej zaświadczenia o uznaniu tytułu [...]uzyskanego w Republice [...] za równoważny z nadawanym w Rzeczypospoliej Polskiej tytułem profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. "Klasyczne" zaświadczenie potwierdza określony fakt lub stan prawny, który został już wcześniej ustalony właściwym aktem prawnym lub prawomocnym orzeczeniem Sądu albo jest znany organowi administracji publicznej na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza co prawda możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, o czym przesądza treść art. 218 § 2 Kpa, jest to jednak przypadek szczególny, wynikający z takiej konieczności. Do zaświadczeń nie ma zastosowania, na co wskazał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., art. 145 Kpa. Nie można zatem wznowić postępowania w sprawie wydania zaświadczenia lub odmowy jego wydania. Zaświadczenie jest bowiem pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, a więc w wypadku zmiany tych faktów lub stanu prawnego, zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 Kpa, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi administracji publicznej przez osobę żądającą wydania zaświadczenia żądanej treści. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżąca z własnej inicjatywy przedłożyła organowi tłumaczenia z języka [...] na polski umowy [...], która w ocenie skarżącej potwierdza zasadność jej żądania. Zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Przewidziana w art. 218 § 2 Kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Tak więc w przypadku, gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające dotyczy tylko sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny - w celu stwierdzenia takiego stanu - służy w gruncie rzeczy jego ustaleniu, zaś ustalanie indywidualnego stanu prawnego nie jest niczym innym, jak rozstrzyganiem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku, co powinno przybierać formę decyzji administracyjnej, a nie zaświadczenia. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi kasacyjne skarżącej w tożsamym przedmiocie spraw, wyrokami z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1153/08 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10 skargi te oddalił, powołując się na wcześniejsze orzeczenia sadów administracyjnych wydanych w sprawach z wniosków skarżącej dotyczących przedmiotu sporu. Ponadto wyjaśnić należy skarżącej, że dopóki nie zmieni się jej sytuacja prawna, np. nie nastąpi zmiana przepisów prawa, czy też zakres regulacji w umowach międzynarodowych, przy czym nie chodzi tu o umowy, których stroną nie jest Rzeczpospolita Polska, to "mnożenie" kolejnych postępowań administracyjnych nie jest prawnie uzasadnione, a powoduje jedynie ponoszenie przez skarżącą zbędnych wydatków finansowych. Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.