II SA/Bk 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Ch. B. S.A. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność Uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. w rejonie ulic K. C. i O. w zakresie obejmującym rozdział 3 paragraf 13, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz skarżącej Ch. B. S.A. w B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. I. W dniu [...] października 2011 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. w rejonie ulic K. C. i O. II. Projekt tego planu P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. uzgodnił pod warunkiem zmiany istniejącego zapisu zawartego w rozdziale 3 § 12 "Ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" na zapis "Na obszarze objętym planem nie występują zabytki wpisane do rejestru zabytków, ani też ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na tym terenie nie występują też zabytki archeologiczne". II. W projekcie planu warunek ten uwzględniono, jednocześnie w § 13 ust. 1 rozdziału 3 zapisano, że za dobra kultury współczesnej uznaje się: 1. budynek Ch. B. przy ul. B., zrealizowany w roku 1952; 2. budynek biurowy przy ul. B., zrealizowany w roku 1954. W ust. 2 ustalono zasady ochrony budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. III. Uwagi do tego zapisu planu zgłosiła Ch. B. S.A. z siedzibą w B. IV. Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2012 r. nr 2166/12 Prezydent Miasta B. nie uwzględnił w całości tych uwag. V. W związku z włączeniem w dniu [...] lipca 2012 r. budynku chłodni przy ul. B. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt planu w zakresie treści § 12 i § 13 ust. 1 i 2 dotyczącej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. VI. W nowym projekcie planu pozostawiono dotychczasową treść § 12. W § 13 ust. 1 zapisano, że obejmuje się ochroną: 1. budynek Ch. B. przy ul. B., zrealizowany w roku 1952 ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2. budynek biurowy przy ul. B., zrealizowany w roku 1954. W ust. 2 ustalono zasady ochrony budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. VII. Po rozpatrzeniu projektu planu, P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. stwierdził, że zapis § 13 ust. 2 zapewnia właściwą ochronę budynku chłodni ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.). VIII. Uwagi do tego projektu planu ponownie złożyła Ch. B. S.A. VIII. Zarządzeniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta B. nie uwzględnił w całości tych uwag. IX. W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. w rejonie ulic C. i O. X. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Ch. B. S.A. wezwała Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie § 13 rozdziału 3 uchwały. W uzasadnieniu podano, że na mocy tego zapisu objęto budynek dawnej chłodni ochroną odnoszącą się obiektów zabytkowych, w sytuacji gdy obiekt ten się spełnia kryteriów zabytkowości. Wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków umorzył postępowanie w sprawie wpisania przedmiotowej chłodni do rejestru zabytków województwa podlaskiego. Zdaniem Spółki stwierdzenie braku kryteriów zabytkowości budynku wykazuje w sposób niekwestionowany także brak materialnej przesłanki ujęcia go w ewidencjach a w konsekwencji pozbawia podstawy faktycznej i prawnej zapisy planu na podstawie których objęto ten budynek ochroną z uwagi na wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. ponowiono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i dodatkowo podano, że z uwagi na wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku brak jest podstawy prawnej do ustanowienia jego ochrony. XI. Rada Miasta B. nie rozpatrywała merytorycznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ zostało ono zakwalifikowane jako nieuzasadnione. XII. W związku z powyższym Ch. B. S.A. w B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożyła skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania części osiedla S. w B. w rejonie ulic C. i O. w zakresie § 13 rozdziału 3, ustanawiającego ochronę budynku chłodni z uwagi na ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy obiekt ten nie spełniał kryterium zabytkowości i został wyłączony z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zarzucono naruszenie: a) przepisów prawa materialnego: - art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że mimo przedstawianych przez skarżącą okoliczności i faktów nie zachodzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu; - art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ zagrożeń w zakresie wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi wynikających ze stanu technicznego i biologicznego budynku chłodni oraz nieuwzględnieniu prawa własności skarżącej do swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością; - art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 oraz w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że powyższe przepisy upoważniają organ do ustanowienia ochrony w odniesieniu jedynie do konkretnego budynku oraz dokonanie ustanowienia tej ochrony w sposób dowolny poprzez określenie szczegółowych zakazów i nakazów jej wykonywania, w sytuacji gdy zakazy i nakazy mogą być ustanowione jedynie w odniesieniu do danych obszarów stanowiących strefy ochrony konserwatorskiej ustanowione w planie, a tym samym przekroczenie przez organ kompetencji ustawowej; - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie wykroczenie przez organ poza ogólne ramy kryterium legalności, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; - art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, polegające na naruszeniu zasady pewności prawa; - art. 64 w zw. a art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., poprzez ich niezastosowanie, polegające na niedokonaniu usunięcia naruszenia prawa, skutkujące bezprawnym ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżącej spółki i uniemożliwieniu swobodnego, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowania nieruchomością. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w części, tj. § 13 rozdziału 3 ewentualnie o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga została uzupełniona w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2013 r. XII. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podano, że do rady skierowano list otwarty środowisk architektów i urbanistów w sprawie ochrony budynku chłodni oraz petycję mieszkańców a w dniu [...] lipca 2012 r. konserwator ujął budynek w ewidencji wojewódzkiej. Wobec zaistniałych faktów uaktualniono projekt planu w niezbędnym zakresie. Przedmiotem zmian było usunięcie określenia "dobro kultury współczesnej", które zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, nie jest właściwe z uwagi na to, że okres w którym powstał budynek zalicza się do stylów historycznych. Uzupełniono zatem informację o "ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Następnie ponowiono czynności proceduralne, w tym opiniowanie, uzgodnienia i wyłożenie do publicznego wglądu. Kwestionowany plan został przygotowany i podjęty z zachowaniem wszystkich wymogów proceduralnych wynikających z dyspozycji art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że do zakresu planu miejscowego nie należy badanie stanu technicznego poszczególnych budynków na danym terenie i akceptowanie sytuacji, w której właściciel lub użytkownik obiektu nie respektuje obowiązków wynikających z art. 5 art. 61 ustawy - Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, organ zwrócił uwagę, że ustalenia planu pozwalają na daleko idące zmiany parametrów technicznych budynku chłodni w celu dostosowania go do zamierzeń inwestycyjnych. Ustalenia § 13 uchwały służą nie tylko ochronie obiektu, ale równocześnie dopuszczają możliwość przebudowy, zmiany sposobu użytkowania, rozbudowy budynku, docieplenia elewacji z zewnątrz, jak też wykonania nowych otworów okiennych i drzwiowych. Przepisy dotyczące zachowania wartości kulturowych ograniczają jedynie wprowadzenie drastycznych zmian formy architektonicznej i kompozycji obiektu. Założeniem planu było umożliwienie dostosowania obiektu do współczesnych standardów użytkowania w ramach funkcji produkcyjnej i usługowej obowiązującej w tym kwartale zabudowy. Nadto organ wywiódł, że ochrona zabytków i krajobrazu kulturowego ustanowiona w miejscowy planach zagospodarowania przestrzennego stanowi jedną z form ochrony zbytków, przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 7). Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszą się zapisy art. 18 i 19 ustawy, które zobowiązują do uwzględnienia w tych planach zabytków wpisanych do rejestru, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych, czy ustaleń gminnych programów opieki nad zabytkami. Ponadto wskazują na konieczność określenia rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji, przywracania zabytków do jak najlepszego stanu oraz ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu uwzględniającego opiekę nad zabytkami. Zakres zaś tych ustaleń określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 4 jako obowiązkowy, a w szczególności jest on uściślony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zgodnie z ww. rozporządzeniem powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4). Określony w rozporządzeniu zakres ustaleń planu jednoznacznie wskazuje, iż ochronie podlegać mogą zarówno obiekty jak i tereny. W tym przypadku przedmiotem ochrony są wybrane obiekty (budynek chłodni i budynek biurowy), gdyż na analizowanym obszarze stwierdzono, że nie wszystkie obiekty posiadają wartość kulturową. Inne obiekty poza objętymi ochroną, znajdujące się na tym obszarze, są pozbawione takiej wartości, stąd brak strefy. Organ podkreślił, że ochrona budynku chłodni ustalona w planie nie wynika bezpośrednio z faktu wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustalenia ochronne powstały z uwagi na stwierdzone podczas prac nad opracowaniem planu wartości artystyczne i kulturowe budynku, wskazane również w innych dokumentach np. w "Studium historyczno-urbanistycznym miasta B." oraz potwierdzone w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, środowiska architektów, urbanistów i mieszkańców. W ocenie organu brak jest zatem podstaw do twierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu zapisy uchwalonego planu nie wykraczają poza jakiekolwiek unormowania ustawowe i nie czynią wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Kwestionowany plan, w ocenie organu, nie stanowi ingerencji w istotę przysługującego stronie skarżącej prawa własności. Ustalenia dotyczące zasad ochrony budynku chłodni nie ograniczają tego prawa ponad miarę. Przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. I. Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. II. Przystępując do analizy spełnienia przez stronę skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. w rejonie ulic C. i O. jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. III. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. skierowane przez skarżącą spółkę do organu okazały się bezskuteczne, albowiem organ nie udzielił na nie odpowiedzi. IV. W kwestii terminu zaskarżenia uchwały wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Z uwagi na to, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwania, termin do wniesienia skargi wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania. Ostatnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono w dniu [...] grudnia 2012 r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu [...] stycznia 2012 r. V. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"; c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym; d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie strona skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości przy ul. B. w B., na której położony jest budynek chłodni, którego dotyczącą zapisy kwestionowanego planu, wykazała się interesem prawnym, wynikającym z art. 140 k.c. VI. Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). VII. Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.p.z.p. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex 463507). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącej spółki z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego gminy (o czym poniżej). VIII. Należy wskazać, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłączonej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W obrębie władztwa planistycznego należy mieć na uwadze ochronę interesu indywidualnego na równi z interesem publicznym, natomiast wprowadzenie ograniczeń prawa własności w zapisach planu musi znajdować potwierdzenie w przepisach prawa. IX. W przedmiotowej sprawie można zarzucić gminie arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania planistycznego i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu strony skarżącej i interesu publicznego, przy czym istnieje poważna wątpliwość czy także interes publiczny nie został naruszony zapisem planu w par. 13. W ostatecznej wersji § 13 ust. 1 rozdziału 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto ochroną budynek chłodni i budynek biurowy z uwagi na ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pierwotna wersja tego zapisu budynki te traktowała jako "dobro kultury współczesnej". Na poziomie legislacyjnym występuje zróżnicowanie ochrony obiektów stanowiących zabytki i obiektów stanowiących dobra kultury współczesnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 4 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dobra kultury współczesnej zdefiniowano w u.p.z.p. jako niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna (art. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Ochronę zabytków uregulowano szczegółowo w odrębnych przepisach, tj. przede wszystkim w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 tej ustawy), którego projekt i zmiany podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie jego właściwości (art. 20 tej ustawy). Z powyższej regulacji wynika, że daje ona podstawę do objęcia ochroną zabytku w planie miejscowym. Ochrona taka musi być spójna z regulacją zawartą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy to zgodnie z pkt 2 art. 3 ustawy, nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości o których mowa w pkt 1. Z powyższych definicji wynika, że zabytkiem może być zindywidualizowany obiekt budowlany, pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Jako, że plan miejscowy jest jedną z form ochrony zabytków stwierdzić należy, że ochroną taką może być objęty zarówno pojedynczy obiekt jak i układy przestrzenne. Świadczy o tym również treść § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; W sprawie niniejszej przedmiotem ochrony objęto wybrane obiekty (budynek chłodni i budynek biurowy), gdyż stwierdzono, że na analizowanym obszarze inne obiekty nie posiadają wartości kulturowej. Objęcie ochroną zabytku w miejscowym planie, w ocenie Sądu, dopuszczalne jest wówczas gdy bezspornie mamy doczynienia z zabytkiem. O tym czy dany obiekt jest zabytkiem decyduje to czy spełnia on przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej (vide: teza 1 wyroku WSA w Kielcach z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ke 665/10, Lex nr 753336). Zgodzić się zatem należy, ze stanowiskiem organu, że wpis obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie stanowi podstawy ochrony ustalonej w planie miejscowym. Nie można się natomiast zgodzić, że ustalenia ochronne wynikały bezspornie z właściwości obiektów. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza jednoznacznie, aby obiekty poddane ochronie w planie miejscowym jako zabytki, posiadały wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Materiał dowodowy w tym zakresie jest następujący: - w 2008 r. budynek chłodni został umieszczony przez Oddział B. SARP na liście dóbr kultury współczesnej na terenie B., - w 2 połowie 2012 r. Przedsiębiorstwo Ch. B. S. A. zleciło ekspertyzy oceniające stan budynku. Pierwsza z ekspertyz miała ocenić stan techniczny budynku pod kątem korozji biologicznej (Ekspertyza techniczna mykologiczno - budowlana, identyfikująca czynnik korozji biologicznej na przegrodach wewnętrznych chłodni do przechowywania materiałów spożywczych). Wykonano również identyfikację grzybów (Badania mykologiczne próbki izolacji i tynku). Ekspertyzy wskazały na znaczącą korozję biologiczną murów i występowanie we wnętrzu toksycznych grzybni i zarodników. Kolejna ekspertyza dotyczyła oceny technicznej budynku (Ekspertyza techniczna chłodni do przechowywania materiałów spożywczych). Ekspertyza wskazała na osłabienie konstrukcji budynku chłodni; - na rzecz ochrony chłodni występowały organizacje społeczne (m. in. Oddział B. Stowarzyszenia Architektów Rzeczpospolitej Polskiej, Fundacja Uniwersytetu w B., Oddział Białostocki Towarzystwa Opieki nad Zabytkami w B). Ukazywały się też artykuły prasowe na ten temat (m. in. w dodatku lokalnym "[...]"). Organizacje i stowarzyszenia podpisały list otwarty do Prezydenta Miasta B., Rady Miejskiej B. i Wojewódzkiego Podlaskiego Konserwatora Zabytków w sprawie ochrony wartości kulturowych budynku chłodni. Fundacja Uniwersytetu w B. wspólnie z innymi organizacjami ogłosiła też konkurs architektoniczny "Odmrażamy chłodnię" na koncepcję zagospodarowania budynku i jego otoczenia; - wobec powyższego P. Konserwator Zabytków w B. w dniu 2 lipca 2012 r. zamówił w Oddziale Terenowym w B. Narodowego Instytutu Dziedzictwa opinię ekspercką dotyczącą ustawowych przesłanek ochrony budynku chłodni jako dobra kultury współczesnej lub jako zabytku; - opinię wykonano w dniu [...] lipca 2012 r. W opinii przeanalizowano relacje prawne pomiędzy ochroną budynku jako dobra kultury współczesnej i jako zabytku, uznając, że obie formy ochrony wykluczają się nawzajem. Podano, że w wypadku budynku chłodni bardziej adekwatna jest jego ochrona poprzez wpis do rejestru zabytków. Omówiono wartości tego budynku wynikające z definicji legalnej zabytku - wartość artystyczną i naukową, pomijając wartość historyczną. Szczegółowo wskazano wartości artystyczne budynku, podkreślając, że projekt budynku należy określić, jako niezwykle zdyscyplinowany i jednorodny" i "mieści się w określeniu modernistyczny stanowiąc świetną ilustrację tego stylu architektonicznego", a "budynek jest jedną z kilku zaledwie wielkopowierzchniowych modernistycznych realizacji, jakie można oglądać w naszym województwie" i "można go potraktować jako wyspę modernizmu w oceanie wszechobecnego wówczas socrealizmu". Co do wartości naukowych stwierdzono, że na etapie sporządzania opinii nie można ich wskazać, ale też nie należy ich wykluczyć. W konkluzji wskazano konieczność ochrony konserwatorskiej tego budynku poprzez wpis chłodni do rejestru zabytków. Uznano, że budynek spełnia ustawowe kryteria definiujące zabytek i na tej zasadzie nie może być uznany za dobro kultury współczesnej; - w miejscowym planie pierwotnie postulowano ochronę budynku jako dobra kultury współczesnej. Forma tej ochrony chłodni była przedmiotem obrad Rady Miejskiej B. w dniu [...] września 2012 r. Ostatecznie nie podjęto decyzji o ochronie chłodni jako dobra kultury współczesnej. - w dniu [...] lipca 2012 r. P. Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków, poprzedzony wykonaniem karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków - w ostatecznej wersji miejscowego planu z dnia [...] listopada 2012 r. objęto ochroną budynek chłodni i budynek biurowy z uwagi na ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków; - w dniu [...] listopada 2012 r. P. Konserwator Zabytków w B. umorzył postępowanie w sprawie wpisu chłodni do rejestru zabytków. Organ uznał, że zachowanie budynku chłodni będzie się wiązało z koniecznością wymiany autentycznej substancji oraz że wartości artystyczne budynku chłodni wskazane w opinii Oddziału nie są wystarczające do objęcia go ochroną w formie wpisu do rejestru zabytków, a budynek nie posiada wartości historycznej, ani wartości naukowej, gdyż "w zakresie materiałów, technologii oraz rozwiązań funkcjonalno przestrzennych nie zastosowano innowacyjnych rozwiązań"; - w dniu [...] listopada 2012 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyłączył budynek chłodni z gminnej ewidencji zabytków. Na tej podstawie nastąpiło też wyłączenie karty budynku z gminnej ewidencji zabytków miasta B. w dniu [...] stycznia 2013 r. Podstawę tego wyłączenia stanowiła ekspertyza mikologiczno – budowlana. Zdaniem organu zachowanie budynku i przeznaczenie go do funkcji użytkowych wymaga wymiany oryginalnej substancji, co skutkuje utratą wartości zabytkowych; - strona skarżąca do akt sądowych dołączyła opinię dotyczącą oceny wartości zabytkowych budynku chłodni sporządzoną w styczniu 2013 r. z której wynika, że wartość historyczna jest zerowa, natomiast istnieje niewielka wartość naukowa i artystyczna, która wynika ze specyfiki budynku chłodni, jej skali i zachowania niewielkiej liczby rozwiązań tego typu. W tym wypadku dla zachowania tej wartości naukowej i artystycznej konieczne jest zachowanie wszystkich najważniejszych cech układu funkcjonalnego, z czym wiąże się zachowanie autentyczności substancji zabytkowej, jaką w tym wypadku jest układ przestrzenny i konstrukcja oraz zastosowane wewnętrzne rozwiązania materiałowe i techniczne. Wobec braku możliwości zachowania tych wartości, z powodu zagrzybienie i osłabienia konstrukcji, trudno jest postulować ochronę tego budynku. Z powyższego wynika, iż brak jest jednoznacznego stanowiska odnośnie tego czy budynki objęte ochroną w miejscowym planie spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. czy posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zapisy § 13 rozdziału 3 naruszają art. 15 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. X. Odnośnie naruszenia zasady proporcjonalności podać należy, że w ocenie Sądu, organ przyjął jako dominujący – interes publiczny, uważając, że budynek chłodni, jako zabytek stanowi dobro ogólne, podlegające ochronie. Wprowadzone nakazy i zakazy nie uwzględniają treści ekspertyzy technicznej mykologiczno – budowlanej oraz badań mykologicznych próbki izolacji i tynku. Jak wskazuje organ, miały one na celu zachowanie formy architektonicznej i kompozycji obiektu. Tymczasem z opracowań tych wynika, że w budynku chłodni stwierdzono 1 756 kolonii grzybów, poziom ich obecności oceniono jako wysoki: zagrzybieniu uległa warstwa ocieplenia termicznego ścian z wełny mineralnej, stropy, ściany. Stwierdzono, że występujące grzyby mogą stanowić ewentualne zagrożenie dla zdrowia osób z niedoborem odporności, powodując zapalenie przełyku, płuc, otrzewnej, układu moczowego. W związku z tym uznano, że niezbędna jest rozbiórka i utylizacja zarażonych elementów budynku i odkażenie pozostałych. Usunięcie ze ścian warstwowych oraz utylizacja zagrzybionej izolacji termicznej z granulatu wełny mineralnej wiąże się praktycznie z rozbiórką tych ścian i/lub ich części. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z sytuacją w której z jednej strony objęto ochroną jako zabytek budynek zagrażający życiu i zdrowiu potencjalnych zwiedzających, z drugiej strony poprzez wprowadzone zakazy i nakazy zmusza się właściciela do utrzymania substancji budynku, a tylko poprzez jej naruszenie możliwe jest skuteczne odgrzybienie. Stwierdzić zatem należy, że w interesie społecznym powinno leżeć objęcie ochroną jako zabytku tylko takiego obiektu który nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia. Gdyby nawet organ planistyczny uznał (bezspornie), że obiekt chłodni spełnia cechy zabytku, to objecie go ochroną planistyczną wymagałoby wnikliwego rozważenia w aspekcie wyżej wymienionych zagrożeń zdrowia i życia publicznego. XI. W kompetencjach sądu administracyjnego - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) leży kontrola zaskarżanych do niego aktów ze względu na ich zgodności z prawem. Kryterium to, zwane również kryterium legalności jest uściślone wobec uchwał organów gmin, a zwłaszcza wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy, do której należy również uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g). Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. W konsekwencji każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (vide: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. (vide: wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, Lex nr 574411 teza 1). W sprawie niniejszej naruszono zasady sporządzania planu. Odnośnie trybu sporządzania planu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. XIII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w zakresie obejmującym rozdział 3 § 13. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).