II OSK 2553/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 403/13 w sprawie ze skargi D.N. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 586/12 i wymierzenia grzywny oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 403/13 oddalił skargę D. N. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 586/12 i wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi D. N., wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 586/12 uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. L. w K. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydane po dokonaniu kontroli robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji: wody zimnej i gazowej oraz instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku mieszkalnym przy ul. L. w K. Sąd uznał, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie oraz postanowienie utrzymujące je w mocy, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwany dalej "K.p.a." Dodał, że "w swoich postanowieniach organy zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art.61a § 1 K.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." Po stwierdzeniu prawomocności ww. wyroku od dnia 25 grudnia 2012 r., sąd zwrócił Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinie akta administracyjne sprawy, załączając odpis orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, które to dokumenty wpłynęły do organu w dniu 15 stycznia 2013 r. (k. 58 akt sądowych II SA/Sz 586/12). Organ odwoławczy przekazał ww. wyrok sądu wraz z aktami administracyjnymi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie w dniu 21 stycznia 2013 r. (k. 46 akt administracyjnych). Pismem z dnia 25 lutego 2013 r., doręczonym w dniu 27 lutego 2013 r. (k. 48 akt administracyjnych) organ I instancji zawiadomił skarżącego, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. L. w K. D. N., pismem z dnia 5 marca 2013 r., powołując się na prawomocny wyrok sądu w sprawie II SA/Sz 586/12, zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie żądania polegające m.in. na podłączeniu sieci instalacji gazowej w budynku do instalacji gazowej wewnątrz lokalu mieszkalnego położonego przy ul. L. w K. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. L. w K. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi D. N. w dniu 21 marca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r., złożonym osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie, D.N. wezwał organ do wykonania wyroku sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 586/12 zarzucając odmowę jego wykonania przez organ oraz niespełnienie jego żądań, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 10, art. 35, art. 77, art. 105 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie, uznając złożone przez D. N. pismo za odwołanie, przekazał je Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r.). D. N. w dniu 22 marca 2013 r. nadał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na niewykonanie wyroku sądu w sprawie II SA/Sz 586/12. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie, jako organ właściwy do wykonania prawomocnego wyroku sądu – odmówił jego wykonania wydając decyzję umarzającą postępowanie. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie w żaden sposób nie odniósł się do wyroku sądu, tym samym go nie wykonał i zignorował. Decyzja organu I instancji w dalszym ciągu utrzymuje i legalizuje stan samowoli budowlanej nielegalnego i samowolnego odcięcia pionu gazowego do mieszkania skarżącego, wskazując na projekt budowlany, który nie przewidywał odcięcia pionu gazowego do mieszkania skarżącego, a także brak decyzji administracyjnej o odcięciu gazu do ww. mieszkania. Skarżący podniósł, że zgodnie z prawem energetycznym odcięcia pionu gazowego może dokonać tylko dostawca paliwa gazowego, czyli PGNiG S.A. na podstawie decyzji administracyjnej, której faktycznie nigdy nie było. W jego sprawie odcięcia dokonał, na polecenie Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", podmiot nieuprawniony, czyli firma [...]. D. N. podniósł, że w dalszym ciągu obowiązuje umowa na dostawę gazu, a zakład gazowniczy na bieżąco wystawia faktury za jego dostawę do mieszkania skarżącego mimo, że od 18. miesięcy gaz nie dociera do jego mieszkania, choć licznik gazowy zlokalizowany jest w kuchni, a instalacja gazowa jest w pełni sprawna. W ocenie skarżącego, niezgodny z prawem stan jego mieszkania jest identyczny jak przed wyrokiem WSA w Szczecinie. Z kolei wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie decyzja umarzająca postępowanie powoduje, że stan taki będzie utrzymany, czyli faktycznie wyrok sądu nie zmienił stanu jego mieszkania, które jest nadal dysfunkcyjne, bowiem brakuje dopływu ciepłej wody oraz nie działa kuchenka gazowa. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie nie ma zamiaru wykonać prawomocnego wyroku sądu, bowiem w dalszym ciągu legalizuje i podtrzymuje stan samowoli budowlanej nielegalnego odcięcia gazu w jego mieszkaniu przez nieuprawniony podmiot. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z tytułu niewykonania wyroku sądu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego w trakcie wykonywania powyższych robót budowlanych, a tym samym nie miał podstawy prawnej umożliwiającej nakazanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wykonania określonych czynności, jakich domagał się D.N., zatem w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. W piśmie z dnia 7 maja 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu, D. N. podniósł, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym ją usankcjonował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za niezasadną wskazał, że stosownie do art. 154 P.p.s.a. - w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być jednak utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., bowiem odnosi się wyłącznie do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 52/06 (ONSAiWSA 2006/4/100). Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, który to warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Skoro przywołany wyżej wyrok w sprawie II SA/Sz 586/12 nie został wydany w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozważenia zatem wymaga, czy po wyroku uchylającym postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie zobligowany był do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jak wyjaśniono w literaturze niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozostawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie prawem przewidzianej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011r., s. 549). Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie niewykonania wyroku należy interpretować w zakresie właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej przepisem art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stwierdzenie zaistnienia jednej z postaci niewykonania wyroku - stanowiących w istocie bezczynność lub przewlekłość w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., powstałą po wydaniu przez sąd wyroku uwzględniającego skargę - uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 154 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie D.N. domaga się wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie ze względu na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2012 r., którym uchylono wydane przez obie instancje postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. L. w K. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że brak rozstrzygnięcia wniosku strony z 13 grudnia 2011 r. o podjęcie działań administracyjnych w celu przywrócenia funkcjonalności lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. L. w K. lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wydanych postanowień, stanowiłoby podstawę do wymierzenia grzywny organowi powstrzymującemu się z załatwieniem sprawy. Należało zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie takie okoliczności miały miejsce. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W myśl art. 286 § 2 termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w powołanych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W oparciu o akta sądowe sprawy II SA/Sz 586/12 oraz nadesłane akta administracyjne sąd ustalił, że akta administracyjne oraz odpis wyroku wraz z uzasadnieniem ze stwierdzeniem jego prawomocności zostały zwrócone do organu w dniu 15 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji w budynku przy ul. L. w K., a także o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, pismem z dnia 25 lutego 2013 r., doręczonym stronie w dniu 27 lutego 2013 r. W toku postępowania wpłynął do organu wniosek z dnia 5 marca 2013 r. zawierający oczekiwania D. N. związane z prowadzonym postępowaniem. Wniosek podpisał pełnomocnik strony, który jednakże równocześnie nie przedłożył organowi pełnomocnictwa. Organ wystosował więc stosowne wezwanie do jego złożenia (pismo z 7 marca 2013 r.). Pełnomocnictwo zostało złożone w dniu 12 marca 2013 r. Następnie, w dniu [...] marca 2013 r., organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji wody zimnej, ciepłej wody użytkowej oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. L. w K. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu I instancji, w powołanych okolicznościach brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji bezczynności, jak również nie można stwierdzić, że postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły. Od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 586/12 do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie minęły dwa miesiące i dwa dni (15.01.2013 – 19.03.2013). Sąd I instancji przyjął, że rozpatrywana sprawa administracyjna należała do spraw skomplikowanych, dla których załatwienia K.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy. Skoro działający w sprawie pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa, do czego był zobowiązany na podstawie art.33 § 3 K.p.a., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu oczekiwania organu na pełnomocnictwo (art.35 § 5 K.p.a., a więc dni od momentu wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa aż do jego złożenia, tj. 5 dni. Z powyższego wynika, że faktycznie załatwienie sprawy nastąpiło w okresie nie przekraczającym dwóch miesięcy. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz pisma skarżącego stanowiącego jej uzupełnienie, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu załatwiającego sprawę po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie orzeczeń. Załatwienie sprawy polega na obowiązku jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Sąd I instancji podkreślił, że tryb określony w przytoczonym przepisie nie służy merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu załatwiającego sprawę po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd. Okoliczność nieuwzględnienia przez organ I instancji, przy wydaniu decyzji, oceny prawnej wyrażonej w wyroku uchylającym poprzednią decyzję nie stanowi podstawy zastosowania restrykcji przewidzianych w art. 154 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13.03.2012 r., II OSK 2676/11; dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji wskazał, że powyższe należy rozumieć w ten sposób, że zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej, czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej wydane rozstrzygnięcie w tej sprawie może być skutecznie podniesiony jedynie w toku postępowania instancyjnego, jak również w skardze na ostateczne rozstrzygnięcie (w niniejszej sprawie na decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego) do sądu administracyjnego, lecz jak zostało to podkreślone wcześniej nie może stanowić podstawy wymierzenie grzywny w trybie art. 154 ustawy P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł D. N. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił na mocy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w szczególności: art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 36a) w zw. z art.3 ust. 1 a) i b) Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 1 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 36 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10,11 i 12 kpa oraz art. 61a kpa. W uzasadnieniu podniesiono, że wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego godzi w zagwarantowaną w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa. Poprzednio wydane postanowienia nadzoru budowlanego były wydane z naruszeniem szeregu przepisów. W uzasadnieniu swego stanowiska organy nie wyjaśniły dlaczego nie uznały skarżącego kasacyjnie za stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, kontrolując uprzednio wydane postanowienia nie odniósł się do złamanych przepisów prawa, wskazanych w skardze. Na podstawie wadliwego uzasadnienia wyroku sądu I instancji z dnia 17 października 2012r. organy nadzoru budowlanego wydały decyzję umarzającą postępowanie z powodu bezprzedmiotowości mimo istnienia przedmiotu sprawy, nadal istnieje stan niezgodny z prawem. Przepisy art. 28 ust.2 , 36 a, 3 ust.1 a i b prawa budowlanego przemawiają za przyjęciem statusu strony przez D. N. Powołując się na art. 35 §2 oraz art.36 §1 kpa podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji co do skomplikowanego charakteru sprawy. PINB nie wywiązał się z dyspozycji zacytowanych norm, nie poinformował, że potrzebuje więcej czasu na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego drugi z wyroków jest zaprzeczeniem pierwszego, naruszone przepisy do dnia dzisiejszego są utrzymane w mocy, stan niezgodny z prawem nadal istnieje. Wbrew stanowisku WSA w Szczecinie wyrok z dnia 17.10.2012 r. nie jest wykonany. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, 2. dołączenie do skargi kasacyjnej akt sprawy, oznaczonej sygn. akt II SA/Sz 403/13 oraz znajdujących się w aktach wszystkich załączników i dokumentów, 3. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów prawa procesowego w normach art. 1§1 P.p.s.a. w związku z art. 35§2, 36§1 w związku z art. 6-12, 61a kpa. W uzasadnieniu tego zarzutu wywiedziono, że w żadnym razie nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA w Szczecinie, że sprawa przedmiotowa należała do spraw skomplikowanych, a sąd miał prawo do samodzielnego usprawiedliwiania pozostającego w bezczynności organu. Ponadto wywiedziono, iż w zaskarżonym wyroku niezasadnie pominięto, że organ zaniechał powiadomienia strony o niewywiązaniu się w terminie ze swych obowiązków. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd tłumacząc organ przekroczył swe kompetencje, za wadliwe uznać należało także stanowisko sądu I instancji co do wykonania poprzedniego wyroku skoro stan niezgodności z prawem nadal istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wadliwie określił podstawę prawną zaskarżenia. Wskazał na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, nie wiążąc go z mającą w sprawie zastosowanie normą procedury sądowoadministracyjnej. Powołany przepis art. 1§1 P.p.s.a. nie mógł stanowić wzorca kontroli sądowoadministracyjnej. W istocie bowiem przepis ten zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy administracyjnej. Ma on charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę samodzielnie formułować podstaw skargi kasacyjnej ani domyślać się intencji jej autora. Za niezasadny uznać należało również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia norm art. 134,135 P.p.s.a w związku z art. 28 ust.2, 36a w związku z art. 3 ust.1a i b ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie dążył do zakwestionowania legalności poprzednio wydanych postanowień organów nadzoru budowlanego, uchylającego je wyroku WSA w Szczecinie z dnia 17.10.2012r. oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013r. , umarzającej postępowanie administracyjne. Jak podkreślono już w niniejszym uzasadnieniu na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 154§1P.p.s.a nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia( tu: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie z dnia [...] marca 2013r), które podlega kontroli w odrębnym postępowaniu instancyjnym, wskutek złożonych od niego środków zaskarżenia. Dodatkowej kontroli przy tej okazji nie może podlegać również prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17.10.2012r. ani wyeliminowane przezeń z obrotu postanowienia organów nadzoru budowlanego, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok sądu I instancji jest prawomocny, co oznacza zgodnie z art. 170 p.p.s.a. związanie nim stron, sądu który go wydał, innych sądów i innych organów państwowych. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, czynności o których mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Natomiast niezastosowanie się przez organ w rozstrzygnięciu wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu, uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, czynności nie może skutkować ukaraniem organu grzywną w trybie art. 154§1 P.p.s.a., nie wyczerpuje bowiem znamion bezczynności czy przewlekłości o której mowa w tym przepisie. Mając na względzie powyższe należało na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.