II SA/Sz 344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą K. W. zwrotu nabytych przez Skarb Państwa działek gruntu o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w B. w obrębie ewidencyjnym P., gmina P. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. W. z dnia [...] r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położone w B. , które sprzedał na rzecz Skarbu Państwa w dniu[...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W wyniku rozpoznania wniosku Starosta decyzją z dnia [...] r. odmówił zwrotu nieruchomości nabytych od K. W. oznaczonych nr [...] , położonych w B. w obrębie ewidencyjnym , gmina P. Wojewoda do którego odwołał się K. W. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu wniosku K. W. o zmianę decyzji na podstawie art. 154 K.p.a., Wojewoda decyzją z dnia [...] r. zmienił własną decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta P. decyzją z dnia [...] r. odmówił zwrotu nabytych przez Skarb Państwa od K. W. nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha położonych w B. , obręb ewidencyjny P. , gmina P. W odwołaniu od tej decyzji K. W. zarzucił organowi naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedomówienie przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie odwołującego się Starosta arbitralnie przyjął, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel, na który nabyta, jednakże celem nabycia nie było zorganizowanie ogródków działkowych. Odwołujący się zarzucał również organowi I instancji brak inicjatywy w zbieraniu materiału dowodowego i naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego, nieuwzględnienie dowodów i twierdzeń przedstawionych przez stronę w toku postępowania oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. K. W. umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep A nr [...] , sprzedał na rzecz Skarbu Państwa -Urzędu Wojewódzkiego - Zakładu Działalności Socjalnej, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działki o numerach: [...] , o łącznej powierzchni [...] ha, położoną we wsi B. , gmina P. (dawniej T.), zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] , z przeznaczeniem na zorganizowanie przez Zakład Działalności Socjalnej ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej. Powyższy akt sporządzono w wykonaniu decyzji Wojewody z dnia [...] r., nr [...] , w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej. Wykonanie tego zadania Wojewoda powierzył dyrektorowi Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Wojewódzkiego Celem wywłaszczenia przedmiotowych działek było zorganizowanie na nich ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej, natomiast ośrodek rekreacyjny we wsi B. miał być przeznaczony dla pracowników Urzędu Wojewódzkiego, jak również urzędów niższego stopnia administracji państwowej województwa oraz pracowników Zjednoczenia Przedsiębiorstw Wodno-Melioracyjnych (pismo Z. K., dyrektora Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...] ). Wydział Budżetowo-Gospodarczy Urzędu Wojewódzkiego "realizując postulaty pracownicze odnośnie zorganizowania ośrodka rekreacyjnego (przede wszystkim na wypoczynek sobotnio - niedzielny) chciał ten teren w części zalesić, a w części przeznaczyć na pole namiotowe, czy też w przyszłości pod domki campingowe". Wstępny program użytkowy na zagospodarowanie terenu jeziora B. dla ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego Urzędu Wojewódzkiego, co wynika z pisma Z. K. z dnia [...] r., nr[...] , kierowanego do Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, ustalono, że w skład którego wchodziły również wywłaszczone działki, obejmował: 1) ośrodek planowany dla wypoczynku sobotnio-niedzielnego z podziałem na trzy sektory: teren obejmujący domki campingowe drewniane, stałe typu "Ł."; teren przewidziany pod zabudowę prywatną - domkami drewnianymi, według uzgodnionych projektów indywidualnych i teren przewidziany na pole namiotowe; 2) opracowanie kompleksu gastronomiczno-rozrywkowego; 3) zagospodarowanie całego terenu w zakresie: instalacji oświetleniowej, instalacji wodno-kanalizacyjnej; sieci dróg i placów zabaw oraz uporządkowanie i urządzenie brzegu jeziora; 4) docelowo na projektowanym terenie ośrodka [...] domków campingowych. Termin opracowania dokumentacji wstępnie uzgodniono na [...] roku. Organ ustalił nadto, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta pismem z dnia [...] r., nr [...], w związku z zamiarem zorganizowania ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego Urzędu Wojewódzkiego nad jeziorem B. , zleciła "M. opracowanie koncepcji zagospodarowania tego terenu na ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, natomiast pismem z dnia [...] r., nr [...] zleciła Biuru Studiów i Projektów Rozwoju Przestrzennego Województwa opracowanie opinii hydrogeologicznej wraz z badaniami warunków wodnych w tym rejonie z terminem wykonania do dnia [...] r. Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego "M. przyjęło zlecenie na wykonanie dokumentacji ośrodka Szkoleniowo-Wypoczynkowego w B. w proponowanym terminie, po przesłaniu materiałów do projektowania (pismo z dnia [...] r., nr[...] ). Jednym z nich była "Informacja o terenie", wydana z upoważnienia Wojewody przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, z dnia [...] r., nr[...] , którą wraz z mapą, przekazała do Biura Projektowo-Badawczego Budownictwa Ogólnego "M. " Dyrekcja Rozbudowy Miasta wraz z pismem z dnia [...] r., nr[...] . Z "Informacji o terenie" i mapy wynikało, że zgodnie z aktualnymi danymi do Planu Ogólnego wsi B. , na budowę nowego ośrodka rekreacyjnego i wypoczynku sobotnio-niedzielnego dla mieszkańców S. we wsi B. , przeznaczono działki o numerach[...], przy czym od brzegu jeziora należało zachować ogólnie dostępny pas terenu o szerokości [...] m. Informacja o terenie traciła ważność jeżeli inwestor w terminie do dnia [...] r. nie przedłoży wniosku o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji, o zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu, o zatwierdzenie planu realizacyjnego lub o pozwolenie na budowę albo nie wystąpi o przedłużenie tego terminu w stosunku do jednego z określonych w załączniku terenów. Na podstawie "Informacji o terenie" i załącznika mapowego ustalono, że Dyrekcja Rozbudowy Miasta zleciła opracowanie koncepcji zagospodarowania terenu, obejmującego m.in. działki nr [...] , pod nowy ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy. Pismem z dnia [...] r., nr [...] , Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego "M. poinformowało Dyrekcję Rozbudowy Miasta o wstrzymaniu prac projektowych dotyczących opracowania koncepcji zagospodarowania jeziora B. na ośrodek wypoczynkowy, do czasu uzyskania wyników badań hydrologicznych dla tego terenu. Prace projektowe w tym zakresie nie zostały podjęte, a jednocześnie z pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...] r., nr[...] , wynikało, że realizacja nowego ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego Urzędu Wojewódzkiego nad jeziorem B. nie została ujęta w planie inwestycji na rok [...] , ani w planie 5-letnim. Organ ustalił, że wycofano się z koncepcji zorganizowania na terenie działek nr [...] ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej, co potwierdzały następujące czynności i dokumenty: 1) wydanie przez Wojewodę po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Budżetowo-Gospodarczego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., nr [...] decyzji z dnia [...] r., nr [...], zgodnie z Planem Ogólnym Jednostek Osadniczych Gminy Tanowo - Miasto i Gmina P. zatwierdzonym przez Naczelnika Powiatu z dnia [...] r., która zatwierdzała plan realizacyjny i udzielała pozwolenia na budowę państwowych ogrodów działkowych we wsi B.; 2) przekazanie przez Wydział Budżetowo-Gospodarczy Urzędu Wojewódzkiego , na podstawie "Protokołu zdawczo-odbiorczego" z dnia [...] r., nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Budżetowo-Gospodarczego stanowiących działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie P., we wsi B., na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego ; w dacie przekazania na działkach były już zlokalizowane [...] ogródki pracownicze, przeznaczone dla pracowników Urzędu Wojewódzkiego; strona przejmująca miała objąć przedmiotową nieruchomość w trwały zarząd i użytkowanie z dniem [...] r. i z tym dniem nieruchomości te miały przejść na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki 3) uznanie za wygasłe prawa użytkowania przez Urząd Wojewódzki gruntów położonych w obrębie B. o łącznej powierzchni [...] ha, w tym pastwisk o pow. [...] ha i nieużytków o pow. [...] ha, stanowiących działki o numerach [...] oraz ich przekazanie do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr[...] , który w uzasadnieniu decyzji podał, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia prawa użytkowania złożył w dniu [...] r. Urząd Wojewódzki Wydział Budżetowo - Gospodarczy, wprost w nim stwierdzając, iż w latach ubiegłych wymienione działki gruntu przeznaczone były na cele wypoczynkowe, lecz z uwagi na utworzenie na nich w [...] roku ogrodów działkowych, "przedmiotowe grunty stały się zbędne dla Urzędu Wojewódzkiego"; 4) przekazanie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego, w nieodpłatne użytkowanie, na czas nieokreślony, działek o numerach[...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie B. z przeznaczeniem na ogrody pracownicze. W ocenie Wojewody , zebrane dokumenty były wystarczające do uznania, że w ciągu siedmiu lat od dnia nabycia na rzecz Skarbu Państwa działek o numerach [...] , tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r., nie rozpoczęto na nich żadnych prac, mających na celu zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej, a nawet nie opracowano koncepcji zagospodarowania przejętych gruntów na ten ośrodek. Zrezygnowano również z wykorzystania działek na cel, na który je wywłaszczono, natomiast przeznaczono je na inny cel. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie ww. działek w [...] roku powstały pracownicze ogródki działkowe, które funkcjonowały w ramach Pracowniczego Ogrodu Działkowego "B. od [...] roku, zarejestrowanego w [...] roku przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców pod numerem A [...]. Ogrody działkowe funkcjonują na wywłaszczonych działkach do dnia dzisiejszego. Organ stwierdził również, że ośrodek wypoczynkowy, na który miały zostać przeznaczone działki uzyskane w wyniku wywłaszczenia K. W., nie powstał w ciągu [...] lat od nabycia przedmiotowych gruntów. Cel wywłaszczenia nie został zatem zrealizowany. Wojewoda ustalił również w wyniku kwerendy w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Wojewódzkiego w teczce "B. - z lat [...] oraz w dokumentacji byłych Wydziałów Urzędu: Budżetowo-Gospodarczego, Polityki Regionalnej, Infrastruktury Technicznej, Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji, Architektury i Budownictwa oraz Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego oraz w Archiwum Państwowym w zbiorze dokumentów Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Budżetowo Gospodarczego i z posiedzeń Rady Zakładowej z lat o [...] sygn.: [...] oraz w dokumentach zespołu: Urząd Wojewódzki, sygn. [...] przeprowadzonej w związku z poszukiwaniem dokumentów świadczących o podjęciu prac na wywłaszczonych działkach, że w B. funkcjonował ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, czego potwierdzeniem są min.: pismo Wojewody z dnia [...] r., nr [...] umowa z dnia [...] r., wniosek Z. K. z dnia [...] r., nr [...] o stwierdzenie wygaśnięcia prawa użytkowania i o przekazanie nieruchomości w użytkowanie, a ponadto decyzja Wojewody z dnia [...] r., nr [...], zgodnie z którą Urzędowi Wojewódzkiemu Zakładowi Działalności Socjalnej, została przekazana na czas nieokreślony w użytkowanie zabudowana nieruchomość, stanowiąca działki n [...] r i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położona we wsi B. z przeznaczeniem na ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy. Protokół zdawczo-odbiorczy został sporządzony w dniu [...] r. Na działkach [...] uprzednio funkcjonował ośrodek kolonijny dla dzieci, będący przed przekazaniem w zarządzie Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy - Rejonowego Zakładu Działalności Socjalnej i Kulturalno-Oświatowej Od daty zawarcia umowy z dnia [...] r. Zakład Działalności Socjalnej Urzędu Wojewódzkiego stał się faktycznym użytkownikiem tej nieruchomości. Przeprowadzono generalny remont przejętych budynków i utworzono w przejętych obiektach ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy dla pracowników Urzędu Wojewódzkiego. Były to prace remontowe już istniejącego ośrodka kolonijnego, przekształcanego na ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, a nie prace na terenie działek nr [...] co potwierdza informacja zawarta w piśmie Z. K. z dnia [...] r., nr [...] , że "w przyszłości nie jest przewidziana rozbudowa tego ośrodka, stąd też do wniosku o przekazanie nieruchomości [dz. Nr [...]] nie dołączono planu realizacyjnego przyszłych inwestycji". Z pisma ówczesnego Wojewody, T. W. , z dnia [...] r., nr [...] wynikało, że wyremontowany ośrodek rekreacyjny w B. posiadał boiska sportowe do siatkówki, koszykówki i gier masowych, sześć budynków mieszkalnych o 54 miejscach noclegowych, salę konferencyjną, pawilon składający się z trzech sal świetlicowych oraz kawiarnię. Budynki noclegowe były wyposażone w sieć wodno-kanalizacyjną i ogrzewanie elektryczne akumulacyjne. Ponadto, według pisma "Propozycje w zakresie zagospodarowania obiektu w B. ", opracowanego przez kierownika Działu Eksploatacji, ośrodek w B. mógł być zakwalifikowany pod kątem wykorzystania do obsługi ruchu turystycznego i wypoczynkowego jako camping kategorii pierwszej z zespołem domków turystycznych kategorii pierwszej. Obiekt był usytuowany nad jeziorem, w lesie sosnowym, został ogrodzony, zagospodarowany i uzbrojony w: wodociąg i kanalizację, punkty wodne na całym terenie, oświetlenie, sanitariaty wolnostojące, oddzielne prysznice; posiadał teren rekreacyjny z murowanymi stołami do ping ponga, boisko, estradę, urządzenia do zabaw dziecięcych, świetlicę, bar -kawiarnię i kuchnię łącznie z jadalnią. Rozpatrywano również możliwość zaliczenia tego obiektu do pokoi gościnnych kategorii I lub II oraz do domu wycieczkowego kategorii I i II. Obiekt B. miał predyspozycje do tego, by stać się terenem wypoczynku świątecznego, gdzie można by było organizować szereg imprez typu kulturalno-sportowo-rozrywkowych przez prawie cały rok. Istniejące pomieszczenia kawiarniano-świetlicowe nadawały się na organizację narad i spotkań towarzyskich. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że w B. funkcjonował ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy, będący od [...] roku w użytkowaniu Zakładu Działalności Socjalnej Urzędu Wojewódzkiego jednakże nie został on zorganizowany na działkach przejętych przez Skarb Państwa od K. W. na podstawie umowy z dnia [...] Organ odwoławczy wskazał nadto, że właścicielem działek nr [...] jest Gmina P. oraz, że działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców z siedzibą na podstawie umowy o ustanowieniu wieczystego .użytkowania gruntu i przeniesienia własności z dnia [...] r., Rep [...], która została ujawniona w księdze wieczystej w dniu [...] r., a prawo wpisane do Kw nr [...] w dniu [...] r. (strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości, Podsystem Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, Kw [...] W powołanej umowie zastrzeżono, że oddany w użytkowanie wieczyste grunt, stanowiący działki nr [...], winien być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. , którym są pracownicze ogrody działkowe. Cel ten jest realizowany na przedmiotowych działkach do chwili obecnej. W dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził oględziny działek nr [...] z udziałem stron postępowania, w trakcie których ustalono, że cała powierzchnia wywłaszczonych działek jest zagospodarowana jako rodzinny ogród działkowy, w którym urządzono rekreacyjne ogródki działkowe. Poszczególne działki (około [...] ), mają od [...] m2 powierzchni. W [...] roku wszystkie działki, z wyjątkiem jednej, były zabudowane domkami letniskowymi i użytkowane przez działkowców. Z informacji W. O. , od [...] roku działkowca w B. (odnotowana w protokole), wynikało, że w dacie przejmowania przez Zarząd Okręgowy PZD, teren działek nr [...] był całkowicie niezagospodarowany, rosły na nim drzewa i były pozostałości po poligonie wojskowym. W [...] roku na przedmiotowym gruncie nie było domków kempingowych, natomiast teren był ogrodzony, zniwelowany i podzielony na działki. W. O. złożył wniosek o przyznanie działki w [...] roku. W tym czasie był pracownikiem MO. Z kolei z informacji udzielonej w dniu [...] r. przez Prezesa Ogrodu Działkowego w B. wynika, że wyposażenie ogrodu w media, tj. wodę i prąd, zostało wykonane przez zarząd ogrodu, media nie zostały naniesione na mapę zasadniczą, kanalizacji sanitarnej ogród nie posiada i każda działka ma swoje szambo. Stosownie do wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] r., powierzchnia działek objętych żądaniem zwrotu uległa zmianie wskutek odnowienia ewidencji gruntów i wynosi obecnie: działka nr [...] . Na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] r. ustalono, że obie działki nr [...] stanowią niezabudowane użytki rolne o symbolu RV. Organ II instancji rozpoznając sprawę przytoczył przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej wyżej , przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) a zatem nabycie przez Skarb Państwa, aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep [...] , od K. W. , nieruchomości objętych żądaniem zwrotu, jest w rozumieniu art. 216 ust. 1 traktowane jak wywłaszczenie. Organ drugiej instancji przyjął, że zwrot nieruchomości może nastąpić, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Na poparcie tych twierdzeń Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 09.08.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 803/12, opubl. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl, Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem jest, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, określonym w umowie i nie znajduje się w chwili obecnej w posiadaniu Gminy P. Jest to negatywna przesłanka orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ drugiej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty Polickiego i na potwierdzenie jego słuszności powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.08.2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, zgodnie z którym nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołał się nadto na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.12.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1306/06, zgodnie z którym przeszkody w postaci sprzedaży prawa wieczystego użytkowania wywłaszczonego gruntu podmiotom trzecim z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego nie sposób usunąć dostępnymi środkami prawnymi. Badanie skuteczności nabycia prawa wieczystego użytkowania nie leży w kompetencjach administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstał ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy i w tym zakresie Wojewoda jest zgodny z ustaleniami organu pierwszej instancji, przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji. Rozbieżność dotyczy natomiast oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji, czym innym są ośrodek rekreacyjno-wypoczynkowy i pracowniczy ogród działkowy, zarówno w sensie potocznym, jak i normatywnym, funkcjonalnym i organizacyjnym. W decyzji organ odwoławczy odniósł się do znaczenia normatywnego pojęć "ośrodek wypoczynkowy" i "pracowniczy ogród działkowy" oraz wskazał, że w okresie zagospodarowywania wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca posługiwał się wyrażeniem "ośrodek wypoczynkowy" w grupie przepisów z zakresu turystyki, sportu, tj. rekreacji. Przepis § 6 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia [...] r. w sprawie rodzajów oraz kategorii zakładów hotelarskich i obozowisk turystycznych (M.P. Nr 27, poz. 133), stanowi, że jednostki organizacyjne świadczące usługi hotelarskie i campingowe mogą stosować różne nazwy firmowe lub określające charakter tych usług, jak domy turysty, stanice wodne, ośrodki wypoczynkowe i zajazdy. Podobnie w § 6 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Głównego Komitetu Turystyki z dnia 24 czerwca 1985 r. w sprawie rodzajów i kategorii zakładów hotelarskich, obozowisk i domków turystycznych (M.P. Nr 25, poz. 193), jednostki świadczące usługi hotelarskie i kempingowe mogą dla oznaczenia obiektów hotelarskich stosować różne nazwy: zwyczajowe, regionalne lub określające charakter świadczonych w nich usług, jak np. zajazd, gościniec, dom turysty, stanica wodna, stacja turystyczna, schronisko górskie, ośrodek wypoczynkowy. Tak też (miejsce wypoczynku pracowników w ramach świadczonych usług turystycznych) pojęcie to było rozumiane przez władających terenem w okresie, w którym dokonano wywłaszczenia, o czym świadczy: powołanie, zarządzeniem nr [...] Dyrektora Wydziału Budżetowo-Gospodarczego z dnia [...] stanowiska pracy do spraw administracji ośrodka rekreacji i wypoczynku w B. w Zakładzie Działalności Socjalnej w Dziale Usług Wczasowych i Lecznictwa Sanatoryjnego oraz pismo kierownika Działu Eksploatacji: "Propozycje w zakresie zagospodarowania obiektu w B", w którym rozważa się możliwość zakwalifikowania ośrodka wypoczynkowego do jednej z kategorii obiektów turystycznych wymienionych w cytowanych zarządzeniach. Z kolei pracownicze ogrody działkowe były uregulowane w innej grupie przepisów, obejmującej m.in. ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), a następnie ustawę z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r., celem pracowniczego ogrodu działkowego jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Również zarządzenie ministrów rolnictwa i gospodarki komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), obowiązujące w okresie zagospodarowywania wywłaszczonych działek, rozróżniało kategorie gruntów zajętych przez ogrody działkowe od tych przeznaczonych pod ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 7 zarządzenia, ośrodki wypoczynkowe były zaliczane do grupy użytków gruntowych, stanowiących "grunty zabudowane lub przeznaczone do zabudowania, zwane terenami osiedlowymi" natomiast ogrody działkowe, niezależnie od rodzaju upraw, były zaliczane do "gruntów ornych". Z uwagi na powyższe, Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty P. , że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odmienne wnioski w powyższym zakresie nie mają, w ocenie organu, wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na zaprezentowany wyżej pogląd, że sam fakt utraty władztwa przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością wywłaszczoną stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. K. W. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie art. 87, art. 152 pkt 1 w związku z art. 151 oraz art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającej na swobodnej i wybiórczej interpretacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości we wsi B. Zarzucał również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego, art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 9 K.p.a. poprzez błędne informowanie o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie wiążących decyzji administracyjnych, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzedstawienie i nieprzywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 12 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy nie wymagającej zbierania dowodów. Zarzuty dotyczyły nadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przyznał, ze cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, art. 6 K.p.a. poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa. Skarżący podniósł również zarzuty oparte na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: art. 136 § 1, art. 137 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 1, art. 140§ 1 i § 4, art. 216 § 1 oraz art. 217 § 2 poprzez ich niezastosowanie. K. W. nie zgodził się nadto z zaprezentowanymi w uzasadnieniu decyzji orzeczeniami sądów administracyjnych podnosząc, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] położonych w B. zostało przeniesione na rzecz Polskiego Związku Działkowców dnia [...] r. (akt notarialny Rep. [...] zawarty przed notariuszem A. G. ), co wypełnia przesłankę umożliwiającą zwrot nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] r. czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło w dniu [...] r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi , w tym również dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia Konstytucji poprzez swobodną i wybiórczą interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznał za bezzasadny. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się do wniesionej przez organ odpowiedzi na skargę i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego następuje w oparciu o kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie wynik tej kontroli w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym godziłoby w indywidualny interes skarżącego i nie znajdowałoby uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Treść rozstrzygnięć, które mogą zapaść przed sądem administracyjnym wprost wynika z przepisu art. 145 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Poza kompetencją sądu jest zatem wydawanie rozstrzygnięć merytorycznie rozstrzygających sprawę poprzez przyznanie skarżącemu określonych praw, czy nałożenie obowiązków. Sąd uwzględniając skargę nie ma zatem możliwości prawnych - jak tego domaga się skarżący - wydania orzeczenia nakazującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowane zostało w przepisach Rozdziału 6, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n". Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji publicznej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoba, która zbyła nieruchomość w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celów publicznych może skutecznie ubiegać się o jej zwrot w sytuacji, gdy cel publiczny nie został zrealizowany, natomiast na nieruchomość ta została oddana bezpłatnie na rzecz Polskiego Związku Działkowców w użytkowanie wieczyste na [...] lat przez jednostkę samorządu terytorialnego. Za okoliczność niesporną i nie kwestionowaną w sprawie jest zawarcie przez skarżącego K. W. w dniu [...] r. umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa urzędu Wojewódzkiego – Zakład Działalności Socjalnej, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), niezabudowanych działek nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na zorganizowanie przez Zakład Działalności Socjalnej Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego dla Pracowników Terenowych Organów Administracji Państwowych (akt notarialny zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym przed notariuszem H. M. ; Repertorium:, [...] § 3 i § 4 umowy). Z akt administracyjnych sprawy oraz ustaleń dokonanych przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, że na działkach nr [...] w B. obręb ewidencyjny P. gmina P. nie został zrealizowany Ośrodek Rekreacyjno Wypoczynkowy opisany w § 3 umowy z dnia [...] r. Ośrodek ten zrealizowano natomiast na innych działkach w B. nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (decyzja Wojewody z dnia r [...]. o przekazaniu Urzędowi Wojewódzkiemu na czas nieokreślony nieruchomości zabudowanej). Działki nr [...] i nr [...] wraz z działkami nr [...]po stwierdzeniu przez Naczelnika Miasta i Gminy P. w decyzji z dnia [...] r. wygaśnięcia prawa użytkowania ww. nieruchomości przez Urząd Wojewódzki, zostały przekazane do Państwowego Funduszu Ziemi, a następnie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] r. przekazane w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Wojewódzkiego na czas nieokreślony z przeznaczeniem na ogrody pracownicze. Nie budzi wątpliwości Sądu, że do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej przez skarżącego w dniu [...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mają zastosowanie przepisy Rozdziału 6, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wprost wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i 137 u.g.n.), stwierdzić należy, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie można bowiem utożsamiać przeznaczenia nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe z celem określonym w akcie o wywłaszczeniu – budowy ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej. Celu wywłaszczenia nie można interpretować rozszerzająco i chociaż Wojewoda w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę przeprowadził głęboką analizę przepisów odnoszących się do realizacji celu rekreacyjno- wypoczynkowego oraz ogrodów działkowych, to jednak uznał, że na działkach nr [...] w B. nie został zrealizowany cel, na który je wywłaszczono. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd wyrażony przez Wojewodę w tym zakresie w pełni podziela. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jednak, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Gmina P. w dniu [...] r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) oddała Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą m.in. działki nr [...] nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu [...] r. Z przytoczonego unormowania wynika jednak , że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po [...] r. - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie stanowi wbrew twierdzeniu Wojewody przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdzając, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że uznał uprzednio jej zbędność na cel określony w wywłaszczeniu, jest okoliczność, że nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż została zbyta na rzecz osób trzecich, naruszył art. 136 ust. 3 u.g.n. Podkreślenia bowiem wymaga, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. I OSK 2485/11- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie - na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. - do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu, ewentualnie wezwanie strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych. Skarb Państwa lub gmina, co należy z całą mocą podkreślić- które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Reasumując stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy niniejszej organ administracji powinien zawiesić postępowanie oraz podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania władania przedmiotową nieruchomości i dążyć do końcowego załatwienia sprawy zgodnie z przepisami Rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach na podstawie art. 200.