II SA/Gl 12/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i H. K. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 24 zaskarżonej uchwały w części oznaczonej na rysunku planu symbolem C 16 MNU, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy w Krzyżanowicach w dniu 24 czerwca 2010r. podjęła uchwałę Nr XLIV/22/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice w granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu planowanego zbiornika retencyjnego "Racibórz Dolny". Na uchwałę tę działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. K. i H. K. domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. skarżący ograniczyli swoje żądania domagając się skontrolowania przez Sąd zgodności z prawem ustaleń planu miejscowego odnoszących się do terenu położonego w Tworkowie oznaczonego symbolem C 16MNU przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz usługi użyteczności publicznej. Skarżący zarzucili podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego powodujące ograniczenie ich uprawnień właścicielskich. Wskazali, że kwestionowany przez nich plan miejscowy dopuszcza na terenie oznaczonym w planie symbolem C 16 MNU prowadzenie wszelkiego rodzaju uciążliwej działalności mimo, że graniczy on bezpośrednio z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym z ich zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działką nr 1 Wskazali, że obszar do którego odnoszą się kwestionowane przez nich zapisy planu składa się jedynie z części działki nr 2 stanowiącej własność J. P. oraz niewielkiej działki nr 3, której właścicielem jest skarżący H. K. wraz ze swoim bratem K. K. W ocenie skarżących przewidziane w planie przeznaczenie przedmiotowego terenu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż stanowi on niewielką enklawę wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolem C 7 MN . A. i H. K. zwrócili uwagę na kwestię uciążliwości dopuszczonej planem działalności gospodarczej na działce nr 2 podkreślając, że działka nr 3 stanowiąca współwłasność jednego z nich nie zniweluje ewentualnego szkodliwego oddziaływania. Zwrócili też uwagę na możliwość bardziej intensywnej zabudowy terenów znajdujących się w jednostce strukturalnej C16 MNU od sąsiadujących z nimi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem C7 MN. Dla tych ostatnich wskaźnik zabudowy został bowiem ustalony na 35 %, a dla pierwszych na 50%. Zróżnicowana została również dopuszczalna wysokość budynków odpowiednio do 12 i do 15 m. Dla obu jednostek ustanowiono także odmienne standardy ochrony przed hałasem. Zdaniem skarżących Rada Gminy przyjmując takie zapisy planu nie tylko przekroczyła uprawnienia wynikające z posiadanego przez nią władztwa planistycznego, ale także naruszyła procedurę uchwalania planu. W szczególności z uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego, a także z uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanowice nie wynika co było powodem wprowadzenia w stosunku do obu działek tak daleko idących zmian do wcześniej obowiazujacego porządku planistycznego. Położona w Tworkowie działka nr 2 w planie uchwalonym w 2005 r. była przeznaczona bowiem podobnie jaki działki skarżących pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowych oraz nieuciążliwego rzemiosła. Na działce tej zostało samowolnie wybudowanych kilka obiektów, w których sąsiad prowadził uciążliwy dla otoczenia zakład stolarski. W stosunku do obiektów składających się na tę stolarnię wydawane były od 1994 r. decyzje o przymusowej rozbiórce, a następnie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Aktualnie większość orzeczonych nakazów została wykonana, a w czerwcu 2008 r. sąsiad zaprzestał prowadzenia przedmiotowej działalności i wyrejestrował ją z prowadzonej przez Wójta Gminy ewidencji działalności gospodarczej. W tym czasie władze gminy twierdziły, że nie planują wprowadzenia zmian w przeznaczeniu tego terenu. Z kolei naruszenia procedury planistycznej upatrywali skarżący we wcześniejszym podjęciu przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, a dopiero późniejszym podjęciem prac nad uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wnoszący skargę podnieśli, że nigdy nie występowali o zmianę przeznaczenia działki nr 3, a według informacji uzyskanej z Urzędu Gminy także sąsiad nie domagał się zmiany przeznaczenia jego działki nr 2. Usiłując dociec co spowodowało zmianę zapisów planu wystąpili w tej kwestii do Wójta o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na zgłoszone żądanie poinformowano ich, że zmiana planu wynikała z przeprowadzonej inwentaryzacji terenu i potrzeby uaktualnienia istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu można także wyczytać, że niektóre z zapisów planu uchwalonego w 2005 r. nie zostały do końca dostosowane do istniejących realiów i charakteru zabudowy istniejącej na terenie gminy. Skarżący dodali, że działka nr 3 stanowiąca współwłasność H. K. nigdy nie była wykorzystywana do jakiejkolwiek działalności gospodarczej czy rzemieślniczej, a stanowiła jedynie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jako droga dojazdowa do dalej położonych działek. Z kolei z uwagi na wielkość działki nr 2 i jej usytuowanie nie jest możliwe ograniczenie ewentualnych uciążliwości wynikających z dopuszczonej planem działalności gospodarczej wyłącznie do terenu tej działki. Plan nie zawiera także żadnych innych środków pozwalających na ochronę przed szkodliwymi immisjami. właścicieli terenów mieszkaniowych sąsiadujących z tą enklawą. Tymczasem [...] z uwagi na emitowane przez nie pyły i hałas zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodali, że w obowiązującym, jak i w poprzednim planie miejscowym wydzielone zostały tereny, na których przewidziano możliwość prowadzenia tego typu uciążliwej działalności, a właściciel działki nr 2 uzyskał nawet pozwolenie na budowę stolarni przy ul. [...] na działce nr 5. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. , sygn. akt K 27/2000, OTK ZU, 2001 , nr 2, poz. 29, A. i H. K. stwierdzili, że ingerencja w sferę prawną podmiotu naruszająca atrybuty właścicielskie dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina decydując o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinna też w uzasadnieniu uchwały wyjaśnić przesłanki, którymi się kierowała przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne. Tymczasem ani z uchwały inicjującej postępowanie w sprawie uchwalenia planu, ani z uchwały przyjmującej nowy plan nie wynika, jakie były przesłanki wprowadzenia zapisów dla jednostki C 16 MNU dopuszczające przebudowę i rozbudowę istniejących oraz budowę nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów [...] i zakładów napraw samochodowych oraz przebudowę i rozbudowę istniejących zakładów produkcyjnych. Dodali, że żadne inne działki położone przy ul. [...], ani w jej pobliżu nie zostały zaliczone do jednostki C 16 MNU. Gdyby Gmina rzeczywiście chciała uaktualnić dotychczasowe zagospodarowanie terenu to – zdaniem skarżących - powinna w ramach takiej jednostki uwzględnić także działkę znajdującą się naprzeciwko, gdzie prowadzony jest [...] czego jednak nie uczyniła ( zapisy planu odnoszące się do jednostki C 15 MNU dotyczą innej działki). W ocenie skarżących uchwalony plan nie spełnia wreszcie jednego ze swoich podstawowych zadań, bowiem nie zapewnia równowagi w korzystaniu z przysługującego im prawa własności w porównaniu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem realizacja postulatu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności winna oznaczać takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne i optymalne warunki do korzystania z własności nieruchomości. Zapisy planu powinny też sprzyjać bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować powstawanie sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c. Nie kwestionując możliwości wprowadzenia w planie funkcji kolidujących z dotychczasową, bądź wiodącą funkcją terenów, skarżący zauważyli, że powinno to być uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za wprowadzeniem takich zmian i nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości. W konsekwencji kwestionowany przez skarżących zapis planu narusza w ich ocenie art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krzyżanowice, zastępowany przez radcę prawnego E. T., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie stwierdził, że skarga wniesiona w stosunku do jego osoby powinna zostać oddalona, bowiem skarżący błędnie wskazali go obok Rady Gminy, jako jej adresata . Odnosząc się do zarzutów kierowanych pod adresem uchwały z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krzyżanowice stwierdził, że wbrew zarzutom skargi uchwała ta podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z poszanowaniem prawa własności oraz porządkuje ład przestrzenny na terenie gminy. W ocenie organu reprezentującego Gminę skarżący nie wykazali ponadto naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a w szczególności nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich indywidualna sytuacją prawną. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazano, że położone w Tworkowie działki nr 2 i nr 3 k.m. 2 zgodnie z ustaleniami Studium, którego zmiany zatwierdzono uchwałą Rady Gminy Krzyżanowice z dnia 3 grudnia 2009 r., Nr XXXVII/79/2009, znalazły się na terenach oznaczonych symbolem MNU tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej. Zrelacjonowano także przebieg poszczególnych etapów uchwalania planu wskazując, że procedura jego przygotowania, jak i uchwalania przebiegła zgodnie z obowiązującym prawem. Za chybione reprezentant Gminy uznał zarzuty skarżących dotyczące możliwości lokalizacji w ich sąsiedztwie uciążliwych usług, np. zakładu stolarskiego. Stwierdził, że dla tego rodzaju działalności wymagana byłaby decyzja środowiskowa, a skarżącym przysługiwałby status stron w postępowaniu wymagającym oceny oddziaływania na środowisko. Sam zapis planu nie wystarcza bowiem do realizacji na przedmiotowym terenie usług uciążliwych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowiąca stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm.- dalej zwanej u.p.z.p.) akt prawa miejscowego została podjęta w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nie ulega wątpliwości, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Odnotować należy, że skarżący pismem z dnia 17 września 2012 r. wezwali Radę Gminy oraz Wójta Gminy Krzyżanowice do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy Krzyżanowice uchwałą z dnia 25 października 2012 r., Nr 0007.XXI.64.2012, doręczoną skarżącym w dniu 5 listopada 2012 r., odmówiła usunięcia wskazanego naruszenia prawa. Stwierdzić wreszcie trzeba, ze skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Wobec powyższego skoro skarga ta spełniała także inne wymogi formalne. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że wbrew stanowisku zajętemu przez pełnomocnika Wójta Gminy Krzyżanowice w odpowiedzi na skargę skierowanie skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa obok Rady Gminy także do Wójta nie mogło skutkować jej oddaleniem z uwagi na błędne wskazanie jej adresata. Skarga została bowiem zgodnie z intencjami skarżących (pismo z dnia 28 stycznia 2013 r.) zakwalifikowana jako wniesiona na uchwałę Rady Gminy w Krzyżanowicach nr XLIV/22/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. Przyjdzie też wskazać, że stosownie do art. 31 u.s.g. wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać tutaj należy wreszcie na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12 , ONSAiWSA nr 2, poz. 21. Zgodnie z tą uchwałą w postępowaniu w sprawie skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których uwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zajęte w odpowiedzi na skargę także stanowisko Wójta Gminy, poddające w wątpliwość legitymację skarżących do wniesienia skargi. Zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 101 ust. 1 u.s.g. aby skutecznie wnieść skargę skarżący musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lecz także naruszeniem zaskarżoną uchwałą tego interesu prawnego lub uprawnienia. Stanowisko skarżących dotyczące tej kwestii zostało oparte na twierdzeniu, że naruszenie ich interesu prawnego powodują zapisy zamieszczone w § 24 tekstu planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem C16 MNU, z którym bezpośrednio sąsiaduje stanowiąca ich współwłasność zabudowana budynkiem mieszkalnym działka nr 1. Dodać należy, że interes prawny skarżącego H. K. należy wywieść również z faktu, że jest on współwłaścicielem działki nr 3, która weszła w skład terenu oznaczonego symbolem C16 MNU. Przy czym w związku z tym naruszenia interesu prawnego tego skarżącego upatrywać należy w fakcie, że umieszczenie przedmiotowej działki w obrębie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową może skutkować potraktowaniem jej jako strefy ochronnej dla dopuszczonej planem uciążliwej działalności gospodarczej na działce 2. Nie można zaakceptować również stanowiska Gminy, że kwestionowane zapisy planu nie naruszają interesu skarżących z tego powodu, że lokalizacja na przedmiotowym terenie uciążliwych usług musi zostać poprzedzona decyzją środowiskową. Analizując ten argument wskazać należy, że tylko w ust. 2 lit a § 24 uchwały jest mowa o zgodności "przebudowy, rozbudowy istniejących oraz budowie nowych zakładów usługowych, rzemieślniczych, technicznych, w tym zakładów stolarskich i warsztatów napraw samochodowych" z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Zapisy takie nie odnoszą się natomiast do przebudowy i rozbudowy istniejących zakładów produkcyjnych. Dodać też trzeba, że oceny oddziaływania na środowisko (przeprowadzanej m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ) wymagają, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jedynie planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000, bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000, jeżeli obowiązek takiej oceny został stwierdzony w trybie przepisów tej ustawy. Nie od rzeczy przyjdzie też wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko są zaliczane jedynie stolarnie, które posiadają instalacje do impregnacji drewna lub zdolność produkcyjną nie mniejszą ni 10 000 m³. Zdaniem Sądu nie może wreszcie ulegać wątpliwości, że w sytuacji gdy przepisy planu miejscowego dopuszczają choćby możliwość podejmowania działań naruszających w wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym ustaleniami planu to, przepisy takie naruszają sferę ich interesu prawnego. Akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby przykładowo do kwestionowania naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenami przeznaczonymi w planie pod budowę wysypiska śmieci z uwagi na okoliczność, że realizacja tego wysypiska jest dopiero planowana w nieokreślonej bliżej przyszłości. Omawiane stanowisko Gminy, jak się zdaje, odwołuje się w sposób nieuprawniony do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów wskazujących, że o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadkach, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07 [w:] LEX nr 46335), czy też dopiero spodziewa się, że będzie właścicielem nieruchomości objętych ustaleniami planu (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 85/08, [w:] LEX nr 470936). Przytoczone poglądy NSA z oczywistych względów nie mogą znaleźć w zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, bowiem wprowadzenie do planu miejscowego kwestionowanych przez skarżących zapisów z całą pewnością ingeruje, jak wykazano wyżej, w przysługujące im prawo własności nieruchomości położonych w obszarze, do których odnoszą się te zapisy, a tym samym naruszają ich interes prawny. Zauważyć jednocześnie należy, że wprowadzone przywołanymi zapisami uchwały ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z przysługującego im prawa własności do nieruchomości objętych kontrolowanym planem nie naruszają jednak w przekonaniu Sądu istoty tego prawa podmiotowego. Przywołać tutaj należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98., że ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Tym samym dopiero, jeżeli "zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść («istota») prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne" (por. wyrok T.K. z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3). Tym niemniej skargę należy uznać za zasadną. Uzasadniając takie stanowisko wyjść trzeba od stwierdzenia, że u.p.z.p. pozostawia organom gminy szeroki zakres swobody w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, a w szczególności nie formułuje precyzyjnych kryteriów podejmowania rozstrzygnięć w zakresie możliwej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem, poprzestając w tej kwestii na ogólnych wskazaniach zawartych w art. 1. Wskazać jednak trzeba, że brak precyzyjnych kryteriów możliwej ingerencji w wykonywanie tego prawa podmiotowego nie może powodować dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. W świetle przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnym pozostaje powołane przez skarżących stanowisko T.K. zajęte na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., zgodnie z którym organy gminy są związane normami konstytucyjnymi, a w szczególności normami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustanawiać tylko takie ograniczenia prawa własności, które są zgodne z Konstytucją. Odnosząc to stanowisko do zapisów § 24 skarżonej uchwały dotyczących jednostki C16 MNU zanalizować należy jednak wpierw do art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o rożnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie zaś z drugim z tych przepisów w planie określa się obowiązkowo także zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Oczywistym jest, że obie te zasady powinny być stosowane łącznie, to zaś oznacza brak podstaw do kształtowania przeznaczenia terenów w sposób polegający na wprowadzaniu do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich enklaw istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem teren. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. Nie ulega wątpliwości, że obie wskazane wyżej zasady wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. muszą zostać uwzględnione przez gminnego planistę także w taki sposób, aby wprowadzone w planie ograniczenia prawa własności mieściły się w ramach wyznaczonych przepisami art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności zaś gminny planista winien zadbać aby ograniczenie prawa własności do nieruchomości objętych planem pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Kierując się tym wskazaniem stwierdzić trzeba, że ingerencja gminnego planisty w sferę wykonywania prawa własności winna odwoływać do innych konstytucyjnie chronionych wartości. Ingerencja taka może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W przypadku kwestionowanych przez skarżących zapisów odnoszących się do jednostki C 16 MNU jako wartości konkurencyjne powodujące ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z przysługującego im prawa do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wchodzić mogą tylko wolności i prawa innych osób, a w szczególności właściciela działki nr 2. Właściciel ten, jak wynika z akt sprawy nie zgłaszał jednakże w odpowiednim trybie wniosków zmierzających do wprowadzenia w planie przedmiotowych zapisów mogących godzić w prawa właścicielskie skarżących. Dodać należy, że gdyby nawet podmiot ten zgłosił w trybie nieoficjalnym tego rodzaju wniosek to jego uwzględnienie naruszałoby inną konstytucyjna zasadę wskazaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P., jaką jest zasada równości wobec prawa. W uzupełnieniu wskazać należy, że w wyroku z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż wskazana w art. 31 ust. 1 Konstytucji przesłanka porządku publicznego uzasadniająca ingerencję w sferę praw i wolności innych osób "mimo jej dalece niedookreślonego treściowo charakteru mieści w sobie niewątpliwie postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego" (OTK ZU Nr 1/1999, s. 20). Z obowiązku tego Rada Gminy Krzyżanowice nie wywiązała się. Z treści zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zostało przynajmniej uprawdopodobnione, że ograniczenia prawa własności ustanowione w kwestionowanym przez skarżących przepisie mieściły się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw. Tym samym stwierdzić należy, że kontrolowany § 24 planu miejscowego w części odnoszącej się do jednostki C 16 MNU został uchwalony z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 i w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Za chybiony uznać należy natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie procedury planistycznej przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przez uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność, że przepisy ustalające treść i zasady procedowania nad studium zostały umieszczone w ustawie przed przepisami regulującymi procedurę planistyczną nie oznacza, że w toku prac nad nowym planem czy nad zmianą planu nie mogą zostać wprowadzone zmiany do wcześniej obowiązującego studium. Z urzędu Sąd dostrzegł natomiast niezgodność kwestionowanego zapisu planu z rysunkiem obrazującym kierunki rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej, który stanowi załącznik do uchwały nr XXXVII/ 79/ 2009 z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krzyżanowice. W przedmiotowym załączniku mapowym nie oznaczono terenu działek nr 2 i nr 3 kolorem bladoróżowym ze skośnym czarnym nadrukiem liniowym oznaczającym projektowany kierunek przekształceń. Na s. 75 tekstu studium gdzie ustalono kierunki zagospodarowania terenów zabudowy jednorodzinnej nie wskazano jednocześnie kierunku przeznaczenia tych terenów pod usługi użyteczności publicznej. Natomiast bez wątpienia tereny obu działek tworzące jednostkę C 16 MNU nie były przed uchwaleniem zmiany studium wykorzystywane pod tego rodzaju usługi. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że kwestionowane przez skarżących zapisy planu miejscowego podjęte zostały także z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu (por. art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków ). Zgodnie bowiem z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kwestionowane przez skarżących zapisy § 24 uchwały odnoszące się do jednostki C 16 MNU podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania oraz z naruszeniem przepisów art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodować musi nieważność tej części uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o nieważności § 24 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do jednostki C16 MNU. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 p.p.s.a.