II SA/Wr 315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 14 lutego 2013 r. nr XX/96/13 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radwanice w 2013 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Radwanice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł ( słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 14 lutego 2013 r. Rada Gminy w Radwanicach przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radwanice w 2013 r.", stanowiący załącznik do uchwały. W dniu 26 kwietnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski działający jako organ nadzoru zaskarżył w całości powyższą uchwałę, zarzucając podjęcie: uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a ponadto § 3 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższych zarzutów organ nadzoru wniósł o stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2) organizacjom społecznym , których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Badając uchwałę organ nadzoru ustalił, że przedmiotowy program opiniowany był tylko przez powiatowego lekarza weterynarii. Program nie był przesyłany do zaopiniowania przez ww. organizacje społeczne oraz przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, o których mowa w przepisie art. 11a ust. 7 powołanej ustawy o ochronie zwierząt. Według wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Radwanice, gmina nie posiada wiedzy jakie organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt mają siedziby w zasięgu terenu gminy Radwanice, a także Gmina nie posiada wiedzy o siedzibach kilku kół łowieckich działających na terenie gminy. Według organu nadzoru jedynym warunkiem stawianym przez ustawodawcę jest wymóg aby opisane wyżej organizacje społeczne działały na terenie gminy. Również brak wiedzy odnośnie siedzib dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich nie uzasadnia zaniechania obowiązku opiniowania uchwały. Ustawodawca bowiem nałożył na gminę określone obowiązki i to na gminie spoczywa więc obowiązek ustalenia adresów tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, iż teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe. Wobec braku dopełnienia wymogu ustawowego w zakresie uzyskania opinii od organizacji społecznych i dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, o których mowa wyżej, Rada Gminy Radwanice naruszyła przepis art. 11a ust. 7 powołanej ustawy, które to naruszenie jest istotne, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto także, zdaniem organu nadzoru, § 3 uchwały istotnie narusza prawo, gdyż stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem przedmiotowy akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej do podjęcia tego aktu. Biorąc pod uwagę zakres treściowy upoważnienia ustawowego, gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie ograniczania liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych ( J.Boć, E.Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2000, s.129). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Radwanicach uznała za zasadną w całości skargę Wojewody Dolnośląskiego i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Radwanice Nr XX/96/13 z dnia 14 lutego 2013 r. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt(Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz.1002 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Sądu, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz – jak słusznie podkreślił w skardze organ nadzoru – ma charakter program programowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. To, że uchwalony Program (w formie załącznika do przyjętej uchwały) nie jest prawem miejscowym, wyraźnie świadczy już choćby sama redakcja poszczególnych jego postanowień regulujących wszystkie zagadnienia wymienione art. 11a ust. 2 u.o.z. Program ma więc charakter zadaniowy. Nie można bowiem z samego faktu podjęcia przez organ stanowiący gminy stosownej uchwały, wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, tym bardziej, że i sama u.o.z. wymienionego programu do źródeł prawa (prawa miejscowego) nie zalicza. Podobny pogląd dotyczący wewnętrznego charakteru uchwały, podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., wyraziły Wojewódzkie Sąd Administracyjne w wyrokach: z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12, z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 463/12 (orzeczenia dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Aktami prawa miejscowego są wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne (a zatem mające charakter normatywny) i adresowane do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (a więc mające charakter powszechnie obowiązujący). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/2006, publ. LexPolonica nr 1116822). O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Tymczasem przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze programowym (zadaniowym). Adresatem uchwały jest sama Gmina, która planuje zadania do wykonania w ramach programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami. W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy w Radwanicach z dnia 14 lutego 2013 r. Nr XX/96/13 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radwanice w 2013 r." wyżej określonych cech aktów prawa miejscowego nie posiada. Nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia wyznaczonych celów ustawowych. Uwzględniając powyższe rozważania, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Zgodnie z treścią art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( t.j. Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172) ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w przywołanym powyżej art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani też nie można jej zaliczyć do innych aktów prawnych wymienionych w art. 13 w/w ustawy, nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Klauzula zawarta w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a..