II SA/Łd 119/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie WSA Jolanta Rosińska (spr.) NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi W. K., E. J. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołań W. K., M. K., L. N., T. G., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...], Prezydent Miasta Ł. w trybie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na żądanie M. K., W. K. i L. N., zgłoszone ustnie do protokołu, podczas spotkania w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 19 kwietnia 2012 r., w sprawie wydania decyzji administracyjnej o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste, na podstawie art. 207 lub art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm. – dalej "u.g.n."), nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść pisma z dnia 14 stycznia 2008 r., w którym Wiceprezydent Miasta Ł. wyraził negatywne stanowisko co do oddania wspomnianej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osób, które złożyły stosowny wniosek, a wcześniej podjęły się wybudowania na tej nieruchomości pawilonu handlowo-usługowego, tj. W. K., M. K. (występującej również jako pełnomocnik E. J.), T. G., J. J. i L. N. (występującej również jako pełnomocnik K. L. i G. K.), z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 207 lub art. 208 u.g.n. W piśmie tym wyjaśniono wnioskodawcom, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jednak mogą oni dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, w trybie cywilnoprawnym. Zgodnie z ustaleniami organu do dziś nie złożono pozwu przeciwko Gminie Miastu-Ł. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o odpowiedniej treści. Następnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, że w trakcie spotkania w Urzędzie Miasta-Ł., które odbyło się w dniu 19 kwietnia 2012 r. M. K., L. N. oraz W. K. złożyli ustnie do protokołu żądanie wydania decyzji o odmowie oddania określonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a protokół zawierający to żądanie został podpisany przez L. N. i pracownika Urzędu, który sporządził protokół. Zdaniem organu I instancji czynność ta spowodowała wszczęcie postępowania administracyjnego, a jego stronami są wszyscy inwestorzy, którzy mieli wybudować pawilon na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...]. Od powyższej decyzji jednobrzmiące co do treści odwołania złożyli W.K., M.K., L. N. i T. G., z tym że w odwołaniu M. K. podano, iż występuje ona jako pełnomocnik E. J., zaś w treści odwołania L. N. podano, że jest ona pełnomocnikiem K.L. i G. K. Zdaniem odwołujących Prezydent Miasta Ł. wydając decyzję o umorzeniu postępowania uchylił się od wypowiedzenia co do istoty sprawy, a równocześnie nie powołał konkretnej normy prawnej, która uzasadniałaby brak możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Organ nie wyjaśnił, dlaczego wykluczona jest możliwość wydania decyzji w sprawach, które mogą być zakończone przez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, że z treści decyzji organu I instancji, odwołań wniesionych przez jej adresatów oraz akt sprawy wynika, że pierwotne żądanie złożone przez W. K., M. K., L. N., T. G. i inne zainteresowane osoby dotyczyło oddania im w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] w oparciu o art. 207 lub art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanych przepisach prawa ustanowiono roszczenia cywilnoprawne o zawarcie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków (art. 207), które przysługują określonym osobom względem właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa albo gminy, w przypadku spełnienia warunków w nich przewidzianych. Następnie Kolegium wyjaśniło, że polski system prawa jest oparty na bezwzględnym rozdzieleniu spraw z zakresu prawa cywilnego, co do zasady podlegających załatwieniu przez zastosowanie środków właściwych dla tej dziedziny prawa (np. umowa, powództwo lub wniosek do sądu powszechnego) i spraw z zakresu prawa administracyjnego, rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych. Przedstawiony podział zakłada, iż - poza wyjątkowymi przypadkami wynikającymi z konkretnych przepisów szczególnych - dana sprawa przynależy albo w całości do trybu cywilnoprawnego, albo w całości do trybu administracyjnoprawnego. W praktyce zdarza się, że ten sam organ, np. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w jednej sytuacji występuje jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w określonej sprawie z zakresu prawa administracyjnego, a w innej - jako organ reprezentujący gminę w ramach stosunków o charakterze cywilnoprawnym. W każdym z tych przypadków działa on jednak w różnych rolach: w pierwszym - stosuje środki o charakterze władczym, jednostronnym, w drugim - działa jako podmiot równoprawny w stosunku do innych podmiotów prawa. Według organu II instancji treść art. 207 i art. 208 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że w stanach faktycznych, do których odnoszą się te przepisy prawa materialnego, ma zastosowanie tryb cywilnoprawny, to znaczy może dojść do zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (jeżeli organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę uzna, że zachodzą określone w nich przesłanki) albo osoba, która uważa, iż spełnia warunki ustawowe, może wnieść pozew do sądu powszechnego o zobowiązanie Skarbu Państwa lub gminy do złożenia stosownego oświadczenia woli. Mając jednak na względzie fakt, że nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. sprawa indywidualna należąca do właściwości organów administracji publicznej, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, niedopuszczalne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji: ani o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ani o odmowie ustanowienia tego prawa (decyzje takie podlegałyby wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności jako wydane bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Ł., iż brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy oddania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] w drodze decyzji administracyjnej. W tej sprawie, w przypadku braku porozumienia co do możliwości zawarcia umowy właściwy jest sąd powszechny, przy czym inicjatywa w zakresie wszczęcia procesu cywilnego leży po stronie osoby dochodzącej roszczenia, a nie właściciela nieruchomości. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że wyjaśnienia wymaga, czy w stanie faktycznym tej sprawy Prezydent Miasta Ł. miał podstawę do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., tj. decyzji o umorzeniu postępowania. W świetle całokształtu przepisów K.p.a., aby umorzyć określone postępowanie administracyjne, musi ono najpierw zostać skutecznie wszczęte. W rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Normę tę należy interpretować w ścisłym związku z przepisami prawa materialnego, które określają kategorie spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli z norm prawa materialnego wynika, że dana sprawa ma charakter cywilnoprawny, co odnosi się m.in. do art. 207 czy art. 208 u.g.n., to nawet wystąpienie z wyraźnym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego czy wydania decyzji w takiej sprawie nie wywołuje skutku w postaci zainicjowania postępowania administracyjnego. Organ dodał przy tym, że art. 61 § 3 K.p.a., określający datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, dotyczy tylko żądania wniesionego w sprawie administracyjnej, co do której ustawodawca nie wyłączył możliwości wszczęcia postępowania na żądanie strony. Skoro w opisanym przypadku żądanie złożone przez określoną osobę, której nie można traktować jako strony, gdyż pojęcie to odnosi się stricte do przedmiotu postępowania administracyjnego, nie wszczyna postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe – w opinii Kolegium wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. (w żadnym z trybów wskazanych w tym przepisie). Prawidłowym na gruncie unormowań K.p.a. sposobem reakcji organu, do którego złożono żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (wydania decyzji administracyjnej) w odniesieniu do sprawy o charakterze cywilnoprawnym, jest natomiast wydanie postanowienia w oparciu o art. 66 § 3 K.p.a. - o zwrocie podania wnoszącemu z uwagi na to, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Na postanowienie to przysługuje wnoszącemu zażalenie do organu wyższego stopnia, a w dalszej perspektywie - skarga do sądu administracyjnego, a zatem ma on zapewnioną możliwość kwestionowania stanowiska organu, iż dana sprawa nie jest sprawą administracyjną, a tym samym nie podlega załatwieniu w drodze decyzji. Przytoczone uwagi prowadzą – zdaniem Kolegium - do jednoznacznego wniosku, iż wobec niewszczęcia postępowania w sprawie oddania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] , Prezydent Miasta Ł. nie mógł zakończyć go przez wydanie decyzji, nawet jeśli chodzi o decyzję o charakterze proceduralnym, tj. nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty, lecz kończącą postępowanie w danej instancji. Na marginesie Kolegium podniosło, iż akta sprawy nie potwierdzają stanowiska organu I instancji, jakoby M. K., L. N. i W. K. rzeczywiście złożyli żądanie wydania decyzji w sprawie oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Pośród dokumentów, jakimi dysponuje organ odwoławczy, brak jest żądania w tym przedmiocie wniesionego przez określone wyżej osoby w formie pisemnej, a jedynie w wyniku daleko idącej nadinterpretacji treści protokołów ze spotkań w Urzędzie Miasta Ł., które odbyły się w dniach 19 kwietnia 2012 r. i 15 maja 2012 r., można byłoby przyjąć, iż wskazane osoby złożyły ustnie do protokołu żądanie wydania stosownej decyzji. W takiej sytuacji z całą pewnością należałoby zaś uznać, iż podanie zawiera wiele istotnych braków (niewskazanie osób, od których pochodzi podanie i ich adresów, nieprecyzyjne sformułowanie żądania - art. 63 § 2 K.p.a., brak podpisów wnoszących na protokole - art. 63 § 3 K.p.a). Jednakże uwzględniając całokształt okoliczności związanych z rozpatrywaną sprawą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jest wadliwa, w związku z czym zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a równocześnie umorzenia postępowania poprzedzającego jej wydanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że krąg adresatów decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym został określony w ten sposób, iż skierowano ją do tych samych osób, którym doręczono decyzję organu pierwszej instancji. W analizowanym stanie faktycznym, gdy trudno jest w ogóle jednoznacznie ustalić, w jakim przedmiocie toczyło się postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, przy czym pewne jest, iż nie dotyczyło ono sprawy administracyjnej, odwoływanie się do kryterium interesu prawnego i związanego z nim statusu strony nie znajduje uzasadnienia. Ze względu na zasygnalizowaną specyfikę sprawy Kolegium uznało też, iż w ramach jej rozpatrzenia na etapie postępowania drugiej instancji zbędne jest badanie, czy niektóre z osób będących adresatami decyzji (M. K., L. N.) działają tylko we własnym imieniu czy także - co sugeruje się w treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. w imieniu innych osób, w ramach udzielonych im pełnomocnictw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.K. oraz M. K. występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącej E. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji, powtarzając w zasadzie argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. W motywach skargi przedstawili szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego złożonych przez nich w dniu 20 września 2000 r. wniosków o oddanie w użytkowanie wieczyste części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] wraz z przeniesieniem własności wzniesionych na tej nieruchomości pawilonów handlowych. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. skarżący W. K. i M. K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącej E. J. poparli skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], mocą której uchylona została w całości decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i umorzone postępowanie pierwszej instancji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracyjny może na wniosek skarżących wszcząć postępowanie i w rezultacie wydać decyzję administracyjną o ustanowieniu na ich rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...]. Zdaniem skarżących organ niezależnie od tego, czy sprawa ustanowienia użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, winien uwzględnić ich żądanie i w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć merytorycznie o ustanowieniu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...]. Natomiast według Kolegium skoro ustanowienie użytkowania wieczystego należy do sfery cywilnoprawnej, to żądanie w tym przedmiocie skierowane do organu administracyjnego nie wszczyna automatycznie postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a., a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, czy to o charakterze merytorycznym, czy też o charakterze proceduralnym. W takiej sytuacji zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji błędnie przyjął bowiem, że doszło do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, zaś obecnie jedynym sposobem jego zakończenia jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. (decyzji proceduralnej). W przekonaniu Sądu stanowisko Kolegium zaprezentowane zresztą dość klarownie w motywach zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że W. K., M. K., E. J. oraz inne osoby, które nie wniosły skargi do tutejszego Sądu od dnia 2 października 2000 r. (data wpływu wniosków do organu) bezskutecznie domagają się od Gminy Miasto Ł. ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] wraz z przeniesieniem własności wzniesionego pawilonu handlowego. Jako podstawę prawnego żądania skarżący powołują przepisy art. 207 ust. 1 lub art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej w tekście u.g.n. W myśl art. 207 ust. 1 u.g.n. osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Stosownie natomiast do treści art. 208 ust. 1 u.g.n. osobom fizycznym oraz prawnym, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne lub pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, oddaje się te nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, jeżeli wnioski o oddanie tych nieruchomości zostały złożone przed dniem utraty ważności tych decyzji, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r. Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej (art. 27 u.g.n.). Pierwotne jak i obecne brzmienie przywołanych wyżej art. 207 ust. 1 i art. 208 ust. 1 u.g.n, pomimo kilku nowelizacji ze strony ustawodawcy nie zmieniło charakteru czynności polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. A zatem następuje ono w drodze umowy o charakterze cywilnoprawnym, a nie – jak tego domagają się skarżący - w drodze decyzji administracyjnej. W judykaturze sądowej ugruntowało się jednolite stanowisko, iż od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz 741 z późn. zm.) oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje tylko w drodze umowy cywilnoprawnej (vide: postanowienie NSA OZ w Łodzi z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/łd 2465/97 – OSP 1999/12/214). Według Sądu Najwyższego przewidziany w art. 207 ust. 1 u.g.n. w wersji obowiązującej do dnia 15 lutego 2000 r., obowiązek oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste - zgodnie z wolą ustawodawcy - w drodze umowy, a nie na podstawie decyzji administracyjnej lub innego aktu, należy do sfery stosunków cywilnoprawnych, których podstawową cechą jest równość podmiotów. Jeżeli norma prawna przewiduje w zakresie stosunków cywilnoprawnych obowiązek oznaczonego zachowania się wobec innej osoby, to takiemu obowiązkowi towarzyszy uprawnienie tej osoby do żądania wykonania tego obowiązku. Właściciel nieruchomości (Skarb Państwa lub gmina), po złożeniu wniosku przez posiadacza tej nieruchomości spełniającego przesłanki z art. 207 ust. 1 u.g.n. był zobowiązany dokonać czynności prawnej przewidzianej w tym przepisie. W razie odmowy bądź niewykonania tego obowiązku w odpowiednim terminie, posiadacz nieruchomości mógł natomiast domagać się na drodze sądowej zobowiązania Skarbu Państwa lub gminy do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli (art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c.) (vide wyrok SN z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. I CKN 341/01 – Lex nr 565989). Również w uchwale z dnia 7 maja 1998 r. sygn. akt III CZP 14/98 Sąd Najwyższy stwierdził, że osobie spełniającej przesłanki z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przysługuje roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (publ. OSNC 1998/11/173, Prok.i Pr.-wkł. 1998/9/29, OSP 1998/10/166, Wokanda 1998/8/1, M.Prawn. 1998/7/8, Wokanda 1998/6/9, Lex nr 1998/6/9). Warto też zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I OSK 2002/11 w którym stwierdzono, że sprawy dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) – (Lex nr 984383). Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej stanowisko judykatury, uznając, że żądanie od organu administracji oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie, nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a., podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.). W myśl art. 104 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Rozporządzanie nieruchomością (sprzedaż, ustanowienie użytkowania wieczystego) przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się oddania w wieczyste użytkowanie (zbycia, sprzedaży) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Sprawa sprzedaży, rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera bowiem elementu administracyjnego - władczego. Pokreślić należy, że naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron, to zaś oznacza, że organ administracji (w niniejszej sprawie Gmina Miasto Ł.) nie może rozstrzygnąć wniosku skarżących poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, określiłby sytuację wnioskodawców. Sprawy dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż na co wskazuje wyraźnie art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Reasumując Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy sprawa oddania skarżącym nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a. podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (merytorycznej, czy też proceduralnej) (art. 104 K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wywodząc, że skoro postępowanie przed organem I instancji nie zostało wszczęte, to Prezydent Miasta Ł. nie mógł zakończyć go wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem w tym wypadku nie mogła zostać podjęta jakakolwiek decyzja administracyjna. Na marginesie poczynionych wyżej uwag wspomnieć należy, że skarżący domagając się od Gminy Miasto Ł. zawarcia stosownej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste winni wnieść powództwo do właściwego sądu powszechnego, który następnie oceni, czy w ich przypadku spełnione są przesłanki przewidziane w art. 207 ust. 1 bądź art. 208 ust. 1 u.g.n. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.A.