II OSK 841/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 505/13 w sprawie ze skargi A. T. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenie aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od A. T. i Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ke 505/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi A. T. i Z. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2013r. znak [...] w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji zreferował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. , M. T. i A. T. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012r. w przedmiocie odtworzenia wydanego na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250) przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. w dniu [...] maja 1975r., aktu własności ziemi Nr [...], mocą którego organ stwierdził, że K. T. syn A. i H. urodzony [...] maja 1924r. stał się właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów m. S. numerami: [...] o powierzchni 1,11 ha wraz z zabudowaniami, położonych w S. przy ul. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnośnie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy to wynika z niego, że J. T. wnioskiem z dnia 29 maja 2009r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. o odtworzenie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975r. Nr [...] wydanego jego ojcu – K. T.. Burmistrz Miasta i Gminy w S. postanowieniem z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 123 w zw. z art. 288-298 k.p.a. w zw. z art. 716-729 k.p.c. stwierdził, że niemożliwe jest odtworzenie akt administracyjnych w przedmiocie powyższego aktu własności ziemi. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. znak [...]. Rozstrzygnięcie Kolegium było następnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012r. (sygn. akt II OSK 456/11), którym na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2010r. (sygn. akt II SA/Ke 272/10), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2010r. i oddalił skargę. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi Nr [...]. Organ odwoławczy dokonując oceny tej decyzji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Dokumenty w postaci: alfabetycznego spisu właścicieli gruntów obrębu S., w którym przy nazwisku K. T. s. A. i H. zam. S. ul. S. [...] wpisany jest akt własności ziemi nr [...]; skorowidza działek obrębu S., w którym przy działkach o nr [...] wpisany jest akt własności ziemi o nr [...]; ewidencji gruntów obrębu S., w której pod pozycją rejestrową [...] obejmującą działkę nr [...] wpisany jest K. T. jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 1,1157 ha, a podstawą nabycia jest akt własności ziemi nr [...]; wyrysu z działki nr [...] o powierzchni 1,1157 ha z pozycji rejestrowej [...] wydanego dla celów założenia księgi wieczystej, sporządzonego w dniu [...] października 1983r. przez geodetę miejskiego M. S. (w wyrysie tym K. T. wpisany jest jako właściciel działki nr [...] z adnotacją geodety, że działka ta powstała z połączenia działek nr: [...] , dodatkowo na dokumencie tym w rubryce "nr księgi wieczystej" wpisano nr aktu własności ziemi [...]), wniosku K. T. z dnia 27 października 1983r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy S. o sprostowanie nazwiska w akcie własności ziemi Nr [...] z dnia [...] maja 1975r. z T. na T. – wskazują, że wspomniany akt własności ziemi został wydany na rzecz K. T. Wskazane dokumenty zostały również powołane przez biegłego sądowego Janusza Kurowskiego, który w prowadzonym postępowaniu przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie (sygn. akt [...]) sporządził opinię sądową, której przedmiotem było ustalenie czy na podstawie posiadanych w sprawie dokumentów geodezyjnych zasadnym jest twierdzenie, że dla działki nr [...] położonej w S. przy ul. S. [...] był wydany akt własności ziemi Nr [...]. Wskutek skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ke 505/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." (nie przywołano art. 135 p.p.s.a.) ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Podniesiono także wady konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które świadczą o braku kontroli całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd wojewódzki nie zgodził się z oceną dokonaną przez organy, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji o odtworzeniu aktu własności ziemi Nr [...] na rzecz K. T. Mianowicie organ nie odniósł się do opinii biegłego M. S., aktu notarialnego z dnia [...] maja 1962r. świadczącego o zakresie posiadania przedmiotowej nieruchomości oraz dowodów w postaci nakazów płatniczych złożonych przez strony odnośnie tej działki. Ponadto Kolegium powołało się na uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2003r. (sygn. akt [...]), który został następnie uchylony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga kasacyjna podnosi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Kolegium nie przeprowadziło wystarczającej analizy materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na odtworzenie aktu własności ziemi, - obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku oceny ustalonego przez Kolegium, jak i organ I instancji stanu faktycznego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest on niewystarczający. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśla, że przyjęte przez organy dokumenty - które enumeratywnie wymienia – pozwalały jednoznacznie odtworzyć akt własności ziemi na rzecz K. T. i obejmował on działki nr ew. [...] w S., które po aktualizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1979-82 zostały połączone w jedną działkę o nr [...] o pow. 1,1157 ha. Zwrócono także uwagę, że Sąd nie dostrzegł istoty postępowania w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi, którego przedmiotem jest ocena czy akt został wydany i jakiej treści, nie zaś jego ocena pod względem kryterium poprawności merytorycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy są uzasadnione. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do faktu istnienia aktu własności ziemi oraz jego treści było nieuprawnione w świetle argumentacji przedstawionej w wyroku. Sąd wojewódzki wskazał co prawda konkretne dowody, których pominięcie w postępowaniu administracyjnym wymagało jego ponowienia, ale w obszernej części wywodów o charakterze teoretycznym nie wykazał, że owo uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie natomiast podstawy prawnej uchylenia decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w zaskarżonym wyroku dowody, których przeprowadzenie Sąd wojewódzki uznał za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy pozostają dla niej obojętne prawnie i nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, o czym niżej. W tym miejscu natomiast koniecznym jest przypomnienie istoty postępowania o odtworzenie akt administracyjnych. Organ prowadzący to postępowanie zgodnie z art. 288-298 p.p.s.a. prowadzi je w dwóch etapach. Pierwszy etap – uproszczony - polega na zebraniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, pozwalających odtworzyć akta w niezbędnym zakresie (art. 292-294 p.p.s.a.). Do drugiego etapu organ przystępuje w sytuacji, gdy pierwszy etap okaże się nieskuteczny. Ten etap z kolei polega na odtworzeniu treści akt wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi (art. 295-297 p.p.s.a). Pierwszy etap postępowania obejmuje czynności zmierzające do uzyskania odpisów utraconych dokumentów. W literaturze przedmiotu zespół tych czynności określany jest mianem rekonstrukcji formalnej, ukierunkowanej na pozyskanie składników akt administracyjnych równoważnych - co do zasady - pod względem formy z utraconym elementem akt administracyjnych (por. Grzegorz Łaszczyca "Odtwarzanie akt w ogólnym postępowaniu administracyjnym". Samorząd Terytorialny z 2009r., nr 9, str. 50 i nast.). Jak wynika z ustaleń organów i zasadnie zaakceptowanych przez Sąd wojewódzki nie odnaleziono przedmiotowego aktu własności ziemi lub odpisu tego dokumentu. Skoro zatem pierwszy etap postępowania nie doprowadził do pozyskania dokumentu organ I instancji winien przystąpić do rekonstrukcji materialnej, a więc do ustalenia wyłącznie treści – utraconego jak twierdził wnioskodawca - aktu własności ziemi. Ten etap postępowania oparty jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem postępowania administracyjnego w przypadku odtworzenia aktu własności ziemi jest jedynie ustalenie czy akt taki został wydany i jaką miał treść. Postępowanie to ma charakter jedynie odtworzeniowy, bez jakiejkolwiek możliwości modyfikacji czy zmiany treści tego aktu w stosunku do wydanego w przeszłości orzeczenia. Jego celem jest techniczne zmaterializowanie zaginionego dokumentu poprzez zamieszczenie jego treści w decyzji o odtworzeniu, nie zaś rozstrzyganie na nowo o uprawnieniach, które z takiej decyzji wynikały. Oznacza to, że organ administracji prowadząc postępowanie o odtworzenie aktu własności ziemi przedmiotem tego postępowania może uczynić wyłącznie fakt istnienia w przeszłości takiej decyzji, nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy istniały przesłanki materialne uzasadniające wydanie takiego aktu. Rozstrzygnięcie bowiem w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi nie ma charakteru orzeczenia merytorycznego. Poza jego zakresem pozostaje kwestia stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie tegoż aktu, a właśnie ten fakt mogłyby potwierdzać wyszczególnione przez Sąd wojewódzki dokumenty. Dowody te bowiem miałyby znaczenie jeśli chodzi o wydanie aktu własności ziemi. Przedmiotowe decyzje wydawane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.), w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 1 ustawy. Tenże przepis wskazywał, że nieruchomości wchodzące w skład w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie "zawartej bez prawem" przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1 ustawy). Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stawali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1 (art. 1 ust. 2 ustawy). Wobec takiego brzmienia przepisów prawa materialnego kwestia posiadania na dzień wejścia w życie omawianej ustawy determinowała uzyskanie prawa własności. Natomiast nakazy płatnicze oraz akt notarialny z 1962r. miałyby potwierdzać fakt posiadania przez K. T. jedynie jednej z trzech działek objętych aktem własności ziemi. Tymczasem jeśli chodzi o postępowanie o odtworzenie aktu własności ziemi okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Ta sama uwaga dotyczy oceny opinii przeprowadzonej w postępowaniu przed sądem powszechnym i sporządzonej przez M. S.. Przede wszystkim Sąd wojewódzki nie wykazał, że opinia ta ma znaczenie jeśli chodzi o stwierdzenie, czy sporny akt własności został wydany oraz jaką miał treść. Wnioski tej opinii nie są jednoznaczne, biegły formułuje różne hipotezy i przypuszczenia, nie poddające się jednoznacznej ocenie. Jeżeli sąd nakazuje ocenę tego dowodu i z tego powodu uchyla zaskarżoną decyzję ma obowiązek wykazać, że zaniechanie oceny tego dokumentu przez organy administracji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki w tym zakresie nie wypowiedział się. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że kwestia dopuszczalności odtworzenia aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym nie jest jednoznaczna. Mianowicie została sformułowana w aktualnym orzecznictwie teza, że brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (tak wyrok NSA z dnia 24 września 2013r. sygn. akt II OSK 999/12 opubl. ONSAiWSA 2015/1/9). Niemniej w rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie, że kontrolowane przez Sąd wojewódzki decyzje zapadły w następstwie wydania wyroku przez NSA w związku z zaskarżeniem skargą kasacyjną wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 października 2010r. (sygn. akt II SA/Ke 272/10). NSA wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012r. (sygn. akt II OSK 556/11) uchylił wyrok sądu I instancji z dnia 28 października 2010r. i oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2009r. stwierdzające, że niemożliwe jest odtworzenie akt administracyjnych w przedmiocie wydania aktu własności ziemi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia NSA powołał art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny. Oznacza to, że orzeczenie wywiera skutki określone w art. 170 p.p.s.a. W związku z tym organy zobowiązane były wydając rozstrzygnięcie w sprawie dostosować się oceny prawnej wyrażonej przez NSA stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Ocena ta bowiem "zastępuje" niejako wskazania prawne sądu wojewódzkiego. Również sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę od ponownej decyzji związany był tą oceną prawną, jak również obecnie rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2014r. sygn. akt I FSK 1016/13). Owa ocena prawna natomiast wyrażona w przywołanym wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2012r. sprowadza się do stwierdzenia, że odtworzenie akt administracyjnych w niniejszej sprawie powinno mieć miejsce zgodnie z procedurą określoną w dziale IX p.p.s.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku zasadnie dostosował się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjął, że możliwe jest odtworzenie aktu własności w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie od skarżących te koszty na rzecz skarżącego kasacyjnie.