II GSK 1897/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I., M. I. – A. s.c. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 268/13 w sprawie ze skargi M. I., M. I. – A. s.c. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 268/13 odrzucił skargę M. I., M. I. – A. s.c. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w H. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska H. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M. I. i M. I., wspólnicy spółki cywilnej "A.", wezwali Radę Miejską w H. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Rada Miejska stwierdziła, że brak jest podstaw do zmiany podjętej uchwały. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik M. i M. I. ponownie wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Odpowiadając na wezwanie – w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada Miejska oświadczyła, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Pismem datowanym na [...] lutego 2013 r. M. i M. Ił. wnieśli skargę do sądu administracyjnego na ww. uchwałę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w H. wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Wskazał, że skarżący skierowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Rady Miejskiej pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Odpowiedź na to wezwanie została udzielona pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia pisma Rady Miejskiej, jednakże z wyjaśnień skarżących zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że odpowiedź została im doręczona w dniu [...] stycznia 2013 r. Po otrzymaniu odpowiedzi Rady Miejskiej skarżący ponownie wezwali ją do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Odpowiedzi na to wezwanie Rada udzieliła pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (doręczonym według oświadczenia skarżących w dniu [...] lutego 2013 r.). W sprawie doszło więc do dwukrotnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na utrwalony pogląd wskazujący, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001,, Nr 142,, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) jest surogatem środka odwoławczego, który jest przewidziany w art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z tego, że nie można traktować instytucji wezwania jako czynności niewywołujacej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w stosunku do podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie Sąd I instancji, podzielając powyższy pogląd uznał, że miarodajną dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi jest data doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z oświadczenia skarżących zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że pismo Rady Miejskiej zostało im doręczone w dniu [...] stycznia 2013 r., co potwierdza też kserokopia pisma przesłana przez skarżących. W świetle tych ustaleń, 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał skarżącym w dniu 1 lutego 2013 r. Skarga do sądu administracyjnego została nadana na poczcie w dniu 28 lutego 2013 r., a więc po terminie, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dodał, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że nie każde ponowne wezwanie rady gminy może być automatycznie potraktowane jako uzasadniające odrzucenie skargi. W każdym przypadku sąd administracyjny zobowiązany jest starannie przeanalizować kontrolowane czynności organu administracyjnego, a swoje stanowisko adekwatnie uzasadnić w wydanym wyroku lub postanowieniu (postanowienie NSA z 21 października 2009 r., II OSK 449/09; CBOSA). Nie kwestionując co do zasady tego poglądu, choć modyfikuje on dominujące, trafne stanowisko w kwestii ponownych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, Sąd I instancji w badanej sprawie nie dostrzegł żadnych przesłanek, które przemawiałyby za odmienną oceną okoliczności sprawy w kwestii zachowania terminu. Nie było żadnych przeszkód, aby po otrzymaniu odpowiedzi na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego, tym bardziej, że byli już wówczas reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (który wystosował ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] kwietnia 2013 r., a więc w terminie otwartym do wniesienia skargi). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że miarodajnym do obliczenia trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi na naruszenie interesu prawnego jest data doręczenia pierwszej odpowiedzi wezwanego organu, jeżeli między stroną a organem toczy się dalsza korespondencja wymieniająca argumenty i dokumenty, a nie data doręczenia ostatecznego stanowiska wzywanego organu. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawia skarżących ustawowego i konstytucyjnego prawa do rozpoznania ich skargi bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły Sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że Sąd I instancji pominął między innymi fakt, że po odpowiedzi Rady Miejskiej na wezwanie skarżących z dnia [...] listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących pismem z dnia 7 stycznia ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego przytaczając odpowiednią argumentację, a pismem z dnia [...] lutego przesłano Radzie Miejskiej szereg umów warunkowych uzasadniających zainteresowanie przewoźników przystankiem komunikacyjnym zlokalizowanym na nieruchomości skarżących. Drugie pismo nie pozostało bez odpowiedzi, gdyż organ pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielił odpowiedzi na to drugie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zdaniem skarżących, ani przepisy p.p.s.a. ani u.s.g. nie przewidują wyłącznie jednego wezwania i jednej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub interesu prawnego ani też korespondencji między stroną a organem zmierzającej do wyjaśnienia kwestii spornych. Zatem terminem początkowym otwierającym drogę do skargi powinna być data doręczenia ostatecznego stanowiska organu. Kwestię tę dostrzega Sąd I instancji powołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 449/09, jednak nie przedkłada jej na realia rozpoznawanej sprawy. Skarżący zwrócili też uwagę, że na ponownie wezwanie organ udzielił odpowiedzi nie pozostawiając go bez rozpoznania, jako sprawy już załatwionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek. Należy więc wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, a Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżących w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w pełni zgadza się z orzeczeniem Sądu I instancji, w którym słusznie wskazano, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Jak trafnie stwierdził WSA w zaskarżonym orzeczeniu - takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni więc podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA 2003/1/2), że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by traktować je inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. W konsekwencji WSA nie naruszył także art. 101 ust. 1 usg poprzez przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jednorazową czynnością prawną, pomimo że treść tego przepisu nie zawiera wprost takiego ograniczenia. Mechanizm ograniczający możliwość dokonywania wielokrotnego wzywania do usunięcia naruszenia prawa nie wynika wprost z przepisów u.s.g, ale jest on konsekwencją konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, a jego istnienie nie jest w żaden sposób kwestionowane tak w doktrynie jak i orzecznictwie (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12). Odnosząc się do zarzutu skarżących, że Sąd I instancji nie przełożył powołanego przed siebie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 449/09 do realiów rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że konkluzja tego orzeczenia sprowadza się do tego, że skoro strona dwukrotnie wykorzystała to samo uprawnienie do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, to takie korzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zasługuje na ochronę. Podobna sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w ponownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie zgodzili się z argumentami organu zawartymi w odpowiedzi na ich pierwsze wezwanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wielokrotna polemika z organem również nie zasługuje na szczególną ochronę. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. jako wniesionej z uchybieniem terminu, ponieważ została wniesiona po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia pierwszej odpowiedzi organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 197 § 1 p.p.s.a. i art. 197 § 2 w związku z art. 184 p.p.s.a.