II OSK 449/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w N. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 608/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w N. K. na uchwałę Rady Gminy Stare Kurowo z dnia 20 maja 2003 r. nr V/47/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stare Kurowo w miejscowościach Nowe Kurowo i Łęgowo (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 33, poz. 679) postanawia: oddalić skargę kasacyjną Uchwałą z dnia 20 maja 2003 r., nr V/47/2003, Rada Gminy Stare Kurowo określiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Stare Kurowo w miejscowościach Nowe Kurowo i Łęgowo. Wezwaniem z 23 lipca 2007 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. K. (powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "Spółka") zażądała od Rady Gminy usunięcia z uchwały z dnia 20 maja 2003 r. przepisów naruszających interes prawny Spółki. Rada Gminy uchwałą z dnia 4 października 2007 r., nr X/76/2007 odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Go 761/07 odrzucił skargę Spółki na uchwałę z dnia 20 maja 2003 r., nr V/47/2003. Spółka wniosła skargę z uchybieniem terminu do jej złożenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 maja 2008 r. II OSK 671/08 oddalił skargę kasacyjną Spółki na postanowienie WSA z dnia 24 stycznia 2008 r. Ponownym wezwaniem z dnia 16 czerwca 2008 r. Spółka zażądała, aby Rada Gminy usunęła naruszenie interesu prawnego Spółki, spowodowane uchwałą z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na to wezwanie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi, zaś Spółka ponownie zaskarżyła uchwałę z 2003 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2008 r. II SA/Go 608/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Spółki na uchwałę Rady Gminy Stare Kurowo z dnia 20 maja 2003 r., nr V/47/2003 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stare Kurowo w miejscowościach Nowe Kurowo i Łęgowo. Skarga została oparta na art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."). Biorąc pod uwagę datę pierwszego wezwania (tj. dzień 23 lipca 2007r.), skarga wniesiona tym razem w dniu 18 sierpnia 2008r. jest skargą wniesioną z uchybieniem terminu określonego w art.53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). Postanowieniem 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, [w:] ONSA z 2003 r., nr 1 poz.2) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wezwanie przewidziane w art.101 ust.1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są już wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Jedynie pierwsze wezwanie skierowane do organu gminy (w niniejszej sprawie - w dniu 23 lipca 2007 r.) o usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał ponowną skargę odwołującą się do powtórnego wezwania za niedopuszczalną i na podstawie art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2008 r. II SA/Go 608/08 oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn; 2) art.58 § 1 pkt 4 P.p.s.a - poprzez nie wskazanie tego przepisu jako podstawy do odrzucenia skargi. Skoro Sąd potraktował wezwanie adresowane do Gminy jako "odwołanie od decyzji", to tym samym sprawie zakończonej postanowieniem tego Sądu z dnia 24 stycznia 2008 r. winien był nadać przymiot powagi rzeczy osądzonej i uznać, iż przesłanką odrzucenia skargi w niniejszym postępowaniu jest okoliczność, iż "została ona prawomocnie osądzona"; 3) art.101 ust.2 u.s.g. - poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż odrzucenie skargi kasacyjnej ma powagę rzeczy osądzonej i nie jest dopuszczalne ponowne wezwanie Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 4) art.101 ust.2 u.s.g. - poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w przypadku pojawienia się nowych okoliczności w sprawie przemawiających za dopuszczalnością uchylenia niezgodnej prawem uchwały organu, skarżąca pozbawiona jest możliwości ponownego wezwania Gminy do usunięcia naruszenia; 5) art.77 ust.2 Konstytucji - poprzez nie dopuszczenie do merytorycznego rozpoznania skargi, która została wniesiona w związku z pojawieniem się nowego dowodu wskazującego na niezgodność z prawem planu zagospodarowania przestrzennego i pomimo, iż pomiędzy stronami nie zapadło orzeczenie mające powagę rzeczy osądzonej; 6) art.155 P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w przedmiotowej sprawie Sąd miał podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa; 7) art.141 § 4 P.p.s.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia faktu powołania w drugim wezwaniu pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 6 marca 2008 r. (tj. po wydaniu postanowienia sygnatura akt II SA/Go 761/07 o odrzuceniu poprzedniej skargi). Ponowne wezwanie organu i wniesienie skargi jest niedopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy uprzednio Sąd prawomocnie oddalił skargę w tej sprawie. Odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej pomiędzy stronami. Za dopuszczalne należy więc uznać ponowne wezwanie i późniejsze merytoryczne rozpoznanie skargi (por. postanowienia NSA: z dnia 23 czerwca 2005 r., OSK 1708/04 oraz z dnia 1 grudnia 1993 r., I SA 892/93). Odmówienie stronie możliwości skutecznego żądania weryfikacji uchwały rady gminy mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu narusza konstytucyjne prawo do sądu (art.77 ust.2 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu I.instancji, iż ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego uchwałą lub zarządzeniem organu gminy nie jest wezwaniem w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g. Podobnie jak wiele innych orzeczeń w sprawach tego rodzaju, również zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2008 r. II SA/Go 608/08 powołało się na postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA z 2003 r., nr 1 poz.2. Powołane postanowienie NSA zapadło przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wiąże dzisiaj sądów administracyjnych. Biorąc jednak pod uwagę utrzymujący się w dalszym ciągu kierunek orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadnione jest rozpoczęcie uzasadnienia niniejszego postanowienia od ustosunkowania się do pytania podstawowego: czy kiedykolwiek dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały rady gminy (lub zarządzenia wójta gminy) po drugim lub następnym wezwaniu właściwego organu gminy do zmiany lub uchylenia takiego aktu. B. Można zgodzić się z ostrożnym stwierdzeniem, że funkcje odwołania (art.127 i nast. K.p.a.) - z jednej strony oraz wezwania (art.101 u.s.g.) - z drugiej strony są porównywalne, bardzo zbliżone. Natomiast nie ma wystarczająco ważnych i przekonujących powodów, aby to podobieństwo uznawać za identyczność. Odwołanie (art.127 i nast. K.p.a.) inicjuje sformalizowane jurysdykcyjne postępowanie odwoławcze, w którym strona korzysta z kodeksowych gwarancji czynnego udziału. Natomiast wezwanie(art.101 u.s.g.) w najlepszym razie inicjuje czynności organizacyjne poprzedzające podjęcie uchwały odpowiadającej na wezwanie, a w czynnościach tych wzywający nie korzysta z żadnych gwarancji proceduralnych; w szczególności - nie korzysta z bezwzględnego prawa do czynnego udziału. Poręczny termin "procedura uchwałodawcza" jest jedynie użytecznym skrótem myślowym, który nie może jednak prowadzić do postawienia znaku równości między ową "procedurą uchwałodawczą" - z jednej strony oraz "jurysdykcyjnym postępowaniem odwoławczym" - z drugiej strony. Zupełnie inaczej ukształtowana została możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawie indywidualnej: do czasu wydania decyzji odwoławczej strona nie może wszcząć postępowania sądowego w sprawie załatwienia sprawy przez organ II.instancji. Natomiast art.101 ust.1 u.s.g. używa (nie bez przyczyny) terminu "bezskuteczne wezwanie". Osobie zainteresowanej przysługuje prawo do zaskarżenia uchwały zarówno w przypadku otrzymania uchwały rady gminy odmawiającej uwzględnienia wezwania, jak i - w razie bezskutecznego upływu terminu do udzielenia takiej odpowiedzi. Notorycznie zdarza się, że na wezwanie skierowane do rady gminy odpowiada zupełnie inny organ, tj. wójt gminy. W takich przypadkach nie ma zastosowania (ani wprost, ani - per analogiam) art.37 K.p.a. o zażaleniu na bezczynność w załatwieniu sprawy. Prawdą jest więc stwierdzenie, że wezwanie z art.101 ust.1 u.s.g. jest czynnością prawną, z którą ustawa łączy zarówno obowiązek rady gminy podjęcia uchwały odpowiadającej na wezwanie, jak i prawo wzywającego do późniejszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast wezwanie nie inicjuje procedury sensu stricto, w której wzywającemu przysługiwałaby pozycja strony chronionej ustawowymi gwarancjami proceduralnymi dla obrony swojego uprawnienia czy interesu prawnego. Dlatego nie ma powodów, aby odwoływać się do zasady równości stron wobec prawa - dla uzasadnienia zrównania obu skarg (na decyzję i na uchwałę lub zarządzenie organu gminy). Odmienność obu procedur administracyjnych implikuje odmienności w trybie wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego. C. Terminologia użyta w art.101 ust.1 u.s.g. (po bezskutecznym wezwaniu - można zaskarżyć uchwałę) uzasadnia wniosek, że istnieje normatywny związek "wezwania" ze " skargą". Wezwanie poprzedza skargę i dopiero skarga inicjuje (uruchamia) postępowanie skargowe. Dopiero wniesienie skargi pozwala na zidentyfikowanie tego pisma, które jest wezwaniem w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g. Odwołanie się do zasady równości wszystkich wobec prawa nie może niwelować różnic dzielących postępowanie jurysdykcyjne od postępowania uchwałodawczego. Konieczne jest więc uwzględnienie elementarnego faktu, że decyzja odwoławcza jest obligatoryjnie doręczana stronie sformalizowanego postępowania administracyjnego (art.109 K.p.a.), dając stronie większe możliwości zabiegania o swoje interesy. Tymczasem osoba wzywająca radę gminy w związku z jej uchwałą może być w kilku, krańcowo odmiennych pozycjach. Po pierwsze, wezwanie może nie spotkać się z żadną reakcją żadnego z dwóch organów gminy. Wzywający nie otrzymuje żadnego pouczenia o swym prawie do skargi, podczas gdy takie pouczenie jest obligatoryjną częścią decyzji (art.107 § 3 zd.2 K.p.a.) poprzedzającej skargę. Pozbawienie osoby, która nie otrzymała żadnej odpowiedzi na swoje wezwanie prawa do ponownego wezwania rady gminy i wniesienia skargi dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na to powtórne wezwanie - jest zbyt daleko idącym ograniczeniem dostępu do sądu, aby można uznać taką interpretację za zgodną z art.45 Konstytucji RP. Po drugie, nagminna jest sytuacja, gdy odpowiedzi udziela wójt gminy, pomimo wyraźnego, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, brzmienia art.101 ust.1 u.s.g.: wezwać należy nie gminę reprezentowaną przez jej wójta, ale - radę gminy, która podjęła uchwałę i powinna udzielić odpowiedzi wzywającemu tą radę. Skoro wójt gminy narusza art.101 ust.1 u.s.g. udzielając odpowiedzi zamiast zobowiązanej rady, to negatywne konsekwencje nie powinny spadać na wzywającego-skarżącego. Jeżeli zainteresowany podejmuje dodatkowe starania dla uniknięcia wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, tj. ponownie wzywa radę gminy, która po pierwszym wezwaniu nie wykonała należycie swego obowiązku - to niezasadna jest interpretacja niekorzystna dla wzywającego, pozbawiająca go prawa do skargi, mimo że powtórzył wezwanie w dobrej wierze. Brak skorzystania z prawa do skargi w razie milczenia rady gminy - nie uzasadnia pozbawiania takiej osoby prawa do zaskarżenia uchwały dopiero po ponownym wezwaniu. Po trzecie, skarżący nie dochował terminu do wniesienia skargi i sąd administracyjny skargę odrzucił. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, że takie postanowienie zostało wydane bez merytorycznego zbadania zgodności uchwały z prawem; nie ma merytorycznego werdyktu, który miałby korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli skarga na decyzję zostaje wniesiona po upływie terminu dla zaskarżenia, to w późniejszym czasie ów termin oczywiście nie może być dochowany (pomijając w tym miejscu ewentualne przywrócenie terminu). Natomiast nie ma wątpliwości, że ustawa nie ustaliła żadnych granic czasowych dla skutecznego wezwania rady gminy do zmiany jej uchwały. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie skutkuje prawomocną oceną zgodności uchwały z prawem i dlatego brak podstaw do twierdzenia, że takie postanowienie zawsze powoduje wygaśnięcie prawa do zaskarżenia tej samej uchwały. W takim razie trudno dostrzec uzasadnienie prawne (przepis prawa przedmiotowego), który pozbawiałby każdego spóźnionego skarżącego do ponownego wezwania i ponownego zaskarżenia tej samej uchwały. Taką interpretację wspomaga również interes praworządności, domagającej się możliwie najszerszej kontroli sądowej nad aktami prawa miejscowego (i innymi uchwałami i zarządzeniami organów gminy). W szczególności należy odrębnie potraktować wezwanie w sprawie tej samej uchwały, które jest nie tylko powtórne, ale i powołuje się na te same okoliczności i zawiera te same co poprzednio zarzuty - z jednej strony, a inaczej - wezwanie wprawdzie drugie w sprawie, ale uzasadnione odmiennymi istotnymi przesłankami i w konsekwencji zawierające nową argumentację prawną żądania usunięcia naruszenia interesu prawnego podmiotu wzywającego lub jego uprawnienia- z drugiej strony. Po czwarte, skarżący skutecznie zaskarżył wybrane przepisy uchwały rady gminy i redakcja prawomocnego wyroku sądu administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że kontrolą sądową objęte zostały tylko niektóre (zaskarżone) przepisy uchwały. Wówczas nie ma żadnej podstawy prawnej dla odmówienia temu samemu skarżącemu prawa do zaskarżenia pozostałych przepisów tej samej uchwały, które nie zostały jeszcze dotychczas skontrolowane przez sąd administracyjny. Posiłkowo można w tym miejscu przywołać kompetencję wojewody do zaskarżenia do sądu administracyjnego tych przepisów uchwały rady gminy, których tenże wojewoda nie objął swym wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym. Dopiero piąta grupa obejmuje wezwania, które definitywnie nie spełniają wymogów art.101 ust.1 u.s.g. czyli nie aktualizujące uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy. Można tu umieścić wezwania i skargi obejmujące uchwały, które już uprzednio sąd administracyjny skontrolował prawomocnie i merytorycznie. Powyższa analiza wskazuje, że nie każde ponowne wezwanie rady gminy może być automatycznie potraktowane jako uzasadniające odrzucenie skargi. W każdym przypadku sąd administracyjny zobowiązany jest starannie przeanalizować kontrolowane czynności organu administracyjnego, a swoje stanowisko adekwatnie uzasadnić w wydanym wyroku lub postanowieniu. D. W niniejszej sprawie oba wezwania zostały uzasadnione tymi samymi okolicznościami i powtarzały te same zarzuty, co potwierdziła Skarżąca w czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona skarżąca dwukrotnie wykorzystała to samo uprawnienie do wezwania Rady Gminy do zmiany uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie korzystanie z uprawnienia przewidzianego w art.101 ust.1 u.s.g. nie zasługuje na ochronę i dlatego skargę kasacyjną należało oddalić. E. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 w związku z art.160 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem orzekł jak w sentencji. "Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę, wydaje orzeczenie w formie postanowienia (art.184 albo art.185 § 1 w związku z art.160 P.p.s.a.)" (uchwała NSA z dnia 29 października 2007 r., II FPS 1/07). O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano. "Przepisy art.203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie." (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, z.2, poz.23; podobnie postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., I FSK 360/08; postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II FSK 559/07).