VIII SA/Wa 353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez żłobki 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "u.s.g.") w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 235, zwana dalej "ustawą o opiece nad dziećmi do lat 3"), podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt oraz maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku prowadzonym przez Gminę [...]. W § 1 ust. 1 ww. uchwały określono, że ustala się opłatę za miesięczny pobyt dziecka w żłobku w wysokości 7,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679 zez zm., zwana dalej "ustawą z 2002 r."), zaokrągloną do pełnych złotych w dół. W § 1 ust. 2 aktu przyjęto, iż w przypadku wydłużenia wymiaru opieki nad dzieckiem ponad 10 godzin dziennie ustala się dodatkową opłatę za każdą rozpoczętą godzinę w wysokości 2% minimalnego wynagrodzenia, zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r., zaokrągloną do pełnych złotych w dół. Maksymalna dzienna wysokość opłaty za wyżywienie dziecka ustalona została w wysokości 0,5% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r., zaokrągloną do pełnych złotych w dół (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi gminy [...] (§ 4), a data wejścia w życie ww. aktu określona została na dzień 1 września 2011 r. (§ 5). Jednocześnie uchwalono, że z chwilą wejścia w życie przedmiotowej uchwały traci moc uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w żłóbku, prowadzonym przez Gminę [...] (§ 3). Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący", "Prokurator"), wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu kompetencyjnego przy określaniu wysokości opłat za pobyt oraz wyżywienie dziecka w żłobku, wyrażające się w ustaleniu jednej zryczałtowanej stawki za miesięczny pobyt dziecka w żłobku w czasie od 1 do 10 godzin dziennie, bez uwzględnienia faktycznego czasu korzystania z usług żłobka oraz powiązaniu wysokości opłat wskazanych w § 1 i § 2 uchwały z minimalnym miesięczny wynagrodzeniem. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że usługi żłobka miejskiego mają charakter świadczenia cywilnoprawnego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Konsekwencją takiego ukształtowania charakteru opłat za usługi świadczone przez organy władzy publicznej jest zasada ekwiwalentności, zgodnie z którą należność wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Oznacza to, że pomiędzy świadczeniem obywatela, a świadczeniem wzajemnym podmiotu prawa publicznego zachodzi związek przyczynowy, a wartość zindywidualizowanego świadczenia administracji odpowiada wartości opłaty. Ciężar ponoszenia przez obywateli opłat za żłobek może więc mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim ich dziecko korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia - w tym przypadku opieki. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku winna odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie, co obliguje organy uchwałodawcze gmin do takiego ukształtowania opłat, aby uwzględniały one przede wszystkim czas pobytu dziecka w placówce. Skarżona uchwała wymogu tego nie spełnia. Wskazał na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, z których wynika, że opłatę cechuje pełna ekwiwalentność. W przeciwnym wypadku opłata w części przekraczającej wartość świadczenia organu administracji byłaby daniną publiczną, której nałożenie, w świetle art. 217 Konstytucji, możliwe jest jedynie w drodze ustawy. Wymogu ekwiwalentności nie spełnia określenie wysokości opłat w taki sposób jak wskazano w § 1 i § 2 uchwały, tj. w oparciu o wskaźnik minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z 2002 r. Wysokość należności nie jest bowiem wówczas uzależniona jedynie od zakresu faktycznie świadczonych usług i nie opiera się na kalkulacji ekonomicznej, lecz wynika ze zmieniającego się niezależnie od wiedzy i woli obywatela wskaźnika, jakim jest minimalne miesięczne wynagrodzenie. Niedopuszczalność kalkulacji opłaty w oparciu o minimalne wynagrodzenie za pracę potwierdzona została w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. W konkluzji skargi skarżący podniósł, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie, co przemawia za stwierdzeniem nieważności całego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała, po jej podjęciu w dniu [...] czerwca 2011 r., przedstawiona została organom nadzoru, tj. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Zespół w [...] oraz Wojewody [...]. Organy te nie wniosły zastrzeżeń wobec podjętego aktu, nie stwierdzono także na tym etapie nieważności uchwały. Odnosząc się do argumentów skargi organ wywiódł, iż ustalona w skarżonej uchwale wysokość opłaty w żadnym wypadku nie pokrywa rzeczywistych kosztów świadczeń udzielanych przez żłobek i nie trzeba w tym celu przeprowadzać skomplikowanych kalkulacji. Opłata uchwalona przez Radę Miejską pokrywa tylko niewielką ich część i w tej sytuacji wyliczanie faktycznych kosztów udzielonych świadczeń byłoby bezcelowe i zbędne. Radni, ustalając ww. opłatę, nie kierowali się faktycznymi kosztami świadczeń, ale możliwościami finansowymi mieszkańców Gminy. W tej sytuacji ustalenie przez Radę Miejską jednej, stosunkowo niskiej opłaty za wydłużenie opieki nad dzieckiem ponad 10 godzin dziennie za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku ma oparcie w przepisach. Wskazał, że zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za "żłobek" art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, odwołuje się do art. 12 ust. 3 tej ustawy. Opłaty te ustalane są za czas przekraczający 10 godzin dziennie opieki nad dzieckiem w żłobku. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Za nietrafny organ uznał pogląd skarżącego dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń udzielanych przez żłobek. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami, m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego), czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie opłaty mają właśnie charakter symboliczny i przy ich ustalaniu wzięto pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 4 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania tej opieki. Opieka ta może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię (art. 2 ust. 1), przy czym w ramach takiej opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 2). Żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić: gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 8 ust. 1). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198, zwana dalej "ustawą kompetencyjną"), zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony za dodatkową opłatą (art. 12 ust. 3 w/cyt. ustawy). Wedle regulacji art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku, przy czym, stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku żłobków gminnych opłaty te są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ww. ustawy wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty za pobyt wydłużony, o której mowa w art. 12 ust. 3 oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy może również uchwalić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2). Ani przywołane przepisy upoważniające radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie opłat, ani pozostałe unormowania ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11, cbois). Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter mają opłaty "z tytułu korzystania ze żłobka" (utworzonego przez gminę) w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, obejmujące opłatę za pobyt (w tym wydłużony – art. 12 ust. 3) oraz za wyżywienie, o których mowa w art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Ścisłe określenie przez ustawodawcę przedmiotu tych opłat, jako opłat "za pobyt" oraz "za wyżywienie" niedopuszczalnym czyni określenie w uchwale rady gminy ich wysokości w sposób, który nie zapewni zachowania ekwiwalentności świadczeń, rozumianej jako sytuację, w której opłatę wnosi się tylko za rzeczywiście udzielone świadczenia i w odniesieniu do ich rzeczywistych kosztów. W świetle zasady ekwiwalentności tak określony przedmiot świadczeń udzielanych przez żłobek, bezpośrednio powiązany z pobytem dziecka w żłobku, wyklucza ustalanie przez radę gminy opłat w sposób, który prowadziłby do naliczania i pobierania opłat także za czas nieobecności dziecka w żłobku, a więc w szczególności w postaci miesięcznej opłaty zryczałtowanej. Pogląd o niedopuszczalności ustalenia na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 950/10; z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1669/12; wyroki WSA: z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 704/11; z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 791/12; z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 315/12; z 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 417/12, publ. cbois), a Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela. Ponieważ z uwagi na charakter realizowanych przez żłobek zadań i udzielanych w związku z tym świadczeń, podstawowym (o ile nie jedynym) kryterium różnicowania zakresu, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, będzie liczba godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa, to narzucającym się wręcz sposobem prawidłowego ustalenia przez radę gminy (miejską) wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku wydaje się być jej określenie w uchwale według stawki godzinowej. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Sporna uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku miejskim została podjęta m. in. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, przy czym Rada Miejska ustaliła odpłatność za pobyt oraz wyżywienie dziecka w żłobku miejskim, wiążąc rozmiar tych opłat z kwotami odpowiadającymi odpowiednio 7,5% i 0,5% aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jak wyżej wskazano przedmiotem spornej opłaty jest pobyt dziecka w żłobku, a więc swoiste świadczenie, mogące obejmować swoim zakresem różne składniki, takie jak: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do jego wieku (art. 10 i 12 ust. 2). Zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzysta. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności, wyrażona w art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż świadczenie jednej ze stron powinno stanowić odpowiednik świadczenia drugiej. Dlatego nie budzi wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w żłobku wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, iż między usługami świadczonymi przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność. Jak słusznie zauważa skarżący, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że opłaty w odróżnieniu od podatków, mają charakter ekwiwalentny, to jest muszą odpowiadać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego i nie mogą tej wartości przekraczać (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10). Zasadnie też strona skarżąca wskazuje na ugruntowane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianych różnego rodzaju przepisami prawa opłat. Opłata bowiem, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Opłata stanowiąca przedmiot zaskarżonego aktu ustalona została w oderwaniu od wartości świadczeń, w zamian za które ma być uiszczana i nie można ocenić, czy w każdym przypadku pobytu dziecka w żłobku partycypacja jego rodziców w kosztach z tym pobytem związanych sięga kwoty określonej w uchwale w formie miesięcznego ryczałtu. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że z samej istoty opieki nad małoletnimi w wieku do lat 3 wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców, których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też ww. ustawa umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie wprowadza ona minimalnego okres pobytu dziecka w żłobku, a w konsekwencji nie można wykluczyć, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, nie wygeneruje takich kosztów, które osiągną wartość odpowiadającą uchwalonemu ryczałtowi. W świetle powyższego prawidłowo podniósł skarżący, że stała miesięczna opłata za świadczenia udzielane przez żłobek miejski nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdzie przewidziano tylko jedną stawkę opłaty, niezależną od zakresu świadczeń, z jakich korzysta dane dziecko, a więc nie posiadającą cechy ekwiwalentności. W tym stanie rzeczy, ustalenie wysokości należnych za te świadczenia opłat musi być oparte na szczegółowej kalkulacji kosztów ich realizacji, zmierzającej do uzyskania ekonomicznej równorzędności pomiędzy wartością udzielanych świadczeń a rozmiarem ponoszonych z tego tytułu należności. Ustalenie tej opłaty nie może natomiast, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sprowadzać się do określenia zryczałtowanej stałej stawki, czy to wyrażonej kwotowo, czy też uzależnionej od pozostających bez jakiegokolwiek związku z wartością udzielanych świadczeń wskaźników ekonomicznych, takimi jak minimalne wynagrodzenia za pracę. Sąd tym samym podziela stanowisko skarżącego, że uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powinna wskazywać wymiar opłaty w powiązaniu z zakresem świadczeń udzielanych przez żłobek, natomiast sposób ustalenia opłaty przez Radę Miejską zrywa związek między ekwiwalentnością, a wysokością opłaty. Określenie opłaty jako miesięcznej opłaty stałej pozostaje w sprzeczności z art. 58 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej. W świetle powyższego również ustalenie opłaty za wyżywienie, o której mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, w stałej wysokości odpowiadającej 0,5% minimalnego miesięcznego wynagrodzenia jest niezgodne z prawem. Opłata ta została wprawdzie skalkulowana według stawki dziennej, jednak ma charakter ryczałtowy, a rodzic (opiekun prawny) dziecka nie zna kryteriów jej kształtowania. Mając na uwadze powołane okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt drugi wyroku).