II OSK 625/12

Dnia 11 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 765/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 765/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na wniosek W. C. i K. C., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N., przy ulicy S., na nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...], [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z jego przebudową, rozbudową i nadbudową o pomieszczenia mieszkalne. Powołał się na art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stwierdził, że dopuszcza się lokalizację projektowanego zamierzenia przy granicy z działka nr [...] i [...] pod warunkiem zgodności z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Ustalił, że postępowaniem objęty jest budynek w trakcie budowy, zlokalizowany przy granicy nieruchomości. Trwa postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja o rozbiorce została uchylona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdził, że w przypadku braku planu miejscowego inwestor może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy terenu dla zrealizowanej inwestycji. Burmistrz przeprowadził analizę zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z zarzutem ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń na działkach sąsiednich, organ powołał się na pismo pełnomocnika wnioskodawców z załączonymi rysunkami, w którym pełnomocnik poinformował, że nie zachodzi przesłanianie. Odnośnie wpływu inwestycji na budynki zlokalizowane na działkach nr [...] i [...], organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy, która przedstawił w załączniku nr 2 do decyzji. Wskazał, że ustalono dopuszczalną wysokość inwestycji do kalenicy głównej. nałożono także obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z prze[pisami prawa budowlanego. Zgodność ta będzie badana na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Organ zaznaczył, że uregulowanie przebiegu granicy między działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] jest sprawa cywilną. odnośnie do lokalizacji inwestycji przy granicy, Burmistrz stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie dopuszcza, a nie ustala lokalizację budynku. Lokalizacja i projektowanie obiektów budowlanych wynika bezpośrednio z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych, co będzie przedmiotem projektowania i analizy na etapie postępowania legalizacyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość lokalizacji zamierzenia przy granicy z działkami sąsiednimi pod warunkiem spełnienia przepisów szczególnych, w tym przepisów techniczno-budowlanych i przepisów przeciwpożarowych. W odwołaniu J. C. zarzuciła, że inwestor nie zachował odstępu od granicy, a wprost przeciwnie, wszedł w granice cudzych nieruchomości. Nie uzyskał zgody właścicieli nieruchomości na wejście w ich granicę. Naruszył zasadę, na mocy której niedopuszczalne jest pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Zawęził wspólny przejazd, co powoduje niebezpieczeństwo dla użytkowników. Budując wysoki budynek bezpośrednio przed oknami nieruchomości odwołującej się, uniemożliwił dostęp światła słonecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uchyliło zaskarżoną decyzję w części objętej pkt III i pkt IV.4, orzekło o braku podstaw do naliczenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymało decyzję w mocy w pozostałej części. Obszerną część rozważań Kolegium poświęciło kwestii opłaty. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że zgodność z prawem usytuowania będącego przedmiotem legalizacji budynku w granicy nieruchomości, nie budzi zastrzeżeń. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał przepis § 12 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Kolegium, kwestia ograniczenia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych na działce strony skarżącej podlega regulacjom przepisów § 13 warunków technicznych i będzie przedmiotem odpowiednich czynności i ustaleń na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. C.. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochrony środowiska i prawa budowlanego. Podniosła, że organ odwoławczy nie skupił się na zasadniczej kwestii, będącej przedmiotem odwołania. nawiązując do wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyła, że błędnie podano nazwę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto, skarżąca zarzuciła brak odniesienia się do kwestii niemieszczenia się budynku w granicy działki. Nie do przyjęcia, według skarżącej, jest lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego w kwestii ograniczenia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń. Skarżąca odnotowała, że pozytywnej dla wnioskodawcy oceny dokonał pełnomocnik wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi. Stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie stanowi o usytuowaniu budynku w granicy nieruchomości sąsiednich, nie ma potrzeby "wkraczania" w teren sąsiedni. Według organu, kwestia ograniczenia dopływu naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych skarżącej nie może być przedmiotem jakichkolwiek rozstrzygnięć i badania na etapie warunków zabudowy. Kolegium zauważyło, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ustalił warunek ochrony interesów osób trzecich, m. in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do sąsiednich pomieszczeń mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skonstatował, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Nie zmienia to, zdaniem sądu pierwszej instancji, tego, że powinna być kontrolowana i analizowana tak, jak każda inna decyzja ustalająca warunki zabudowy. należy zatem ocenić, czy spełnia ona warunki ustanowione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że budynek już istnieje, nie ma dla niej znaczenia. Nie mogą więc dotyczyć jej zarzuty, jakie mogą być podnoszone w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z tego powodu, w ocenie Sądu, nie wzięło ich pod uwagę, orzekające drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podsumował, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, z wyjątkiem części uchylonej przez Samorządowe kolegium Odwoławcze, odpowiada prawu. W sposób prawidłowy zbadano parametry obiektu i zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeanalizowano przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną złożyła J. C. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego J. K. Zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w punkcie I . Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, a to § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 10, a także art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie i arbitralne dopuszczenie zabudowy w granicy działek bez uwzględnienia i rozpatrzenia słusznych interesów wszystkich stron, a w szczególności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestorów; - naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Krakowie skargi J. C. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego W N. (dalej SKO) została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i z 107 § 3 K.p.a. uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, nieuwzględnieniu słusznego interesu stron (skarżącej), przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.; b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez zignorowanie zarzutów skarżącej wskazanych w piśmie pełnomocnika z [...] września 2011 r., jak również zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania WSA. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania; 3. zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tej części podstawy procesowej wnosząca kasację poruszyła trzy zagadnienia. Po pierwsze, nieprzedstawienie stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Tymczasem, ugruntowane jest stanowisko, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może natomiast badać trafności wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). uzasadnienie zaskarżonego zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Po drugie, wnosząca kasację zarzuciła zignorowanie zarzutów skarżącej wskazanych w piśmie pełnomocnika z dnia [...] września 2011 r. Po trzecie, podniosła zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie odniósł się do zarzutów skarżącej wyartykułowanych przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Nadto, powołanie jedynie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i lakoniczne zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia i decyzji organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem, iż zarzuty skarżącej dotyczą postępowania o pozwolenie na budowę, jest uchybieniem wobec obowiązku przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naruszenie to ma charakter procesowy i jako takie skutkowałoby uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Takiego wpływu na wynik sprawy odnotowane uchybienie jednak nie miało. Wynika to z analizy drugiego zarzutu procesowego i zarzutu materialnego skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie zaskarżonej decyzji obarczonej naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. nie jest zasadny. Mimo powołania kilku przepisów procedury administracyjnej odniesienie się należy ograniczyć do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż opis naruszenia dotyczy tylko braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Wbrew zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzja, jakkolwiek rzeczywiście obszernie porusza problem opłaty, odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. w części odnoszącej się do ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie prawne zawiera bowiem wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tym powołanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz analizę wymogów usytuowania inwestycji przy granicy nieruchomości, wynikających z § 12 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść § 13 tego rozporządzenia, wskazując, że kwestia ograniczenia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych na działce sąsiedniej będzie przedmiotem czynności i ustaleń na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Kolegium stwierdziło również, niezależnie od zarzutów odwołania, że zbadany tok postępowania i ustalenia decyzji organu pierwszej instancji nie są dotknięte, w zakresie ustalenia warunków zabudowy, naruszeniami prawa, które musiałyby skutkować eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Taka akceptacja, zwłaszcza w przypadku decyzji o warunkach zabudowy terenu, której treść, z uwagi na wymagania art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest obszerna, może stanowić część uzasadnienia organu odwoławczego. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 10a, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne zastosowanie i arbitralne dopuszczenie zabudowy w granicy działek, bez uwzględnienia interesów właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestorów. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności i zgodności z upoważnieniem ustawowym analizowanego przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nadto, z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika upoważnienie właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1. W art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednoznacznie zaś wskazano, że chodzi o warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest niewątpliwe, że podstawą ustalenia planistycznego albo lokalizacyjnego jest także przepis § 12 ust. 2. Pogląd o braku podstawy dla powoływania się na przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w postępowaniu lokalizacyjnym i braku podstaw do orzekania w kwestii usytuowania planowanego obiektu przy granicy działki już w postępowaniu lokalizacyjnym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10) nie jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie także i z tego powodu, że decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, w tym (art. 54 pkt 2 lit. b) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Istota decyzji lokalizacyjnej polega przecież na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopuszczalne jest więc jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, ze będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy tej granicy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 127/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 573/09, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustalenie usytuowania spornego obiektu przy granicy działki nie naruszyło dyspozycji przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Taki sposób usytuowania budynku może być kwestionowany zarówno w postępowaniu lokalizacyjnym, jaki w postępowaniu przed organem budowlanym, w tym przypadku przed organem nadzoru budowlanego. Skarżąca nie wykazała, aby lokalizacja przy granicy działek naruszyła wymagania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ładu przestrzennego i zagospodarowania terenu. Powołany w podstawie kasacji przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy praw inwestora, a nie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca powołała się jeszcze na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie podała, co w przypadku tego przepisu jest konieczne, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja nie jest zgodna. Naruszenie zaś uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, jest badane na etapie zatwierdzania projektu zamiennego i udzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). ----------------------- 8