VII SAB/Wa 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi Związku [...] w przedmiocie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę oddala Związek [...] – Izba Gospodarcza w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz na bezczynność tego organu. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 10 grudnia 2010 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. (nr [...]) w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 1998 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] lutego 2003 r. (nr [...]) poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. Do dnia złożenia skargi przedmiotowy wniosek nie został rozpoznany. Związek [...] – Izba Gospodarcza w [...]w skardze do sądu administracyjnego wskazał, że Minister Kultury orzeka o istocie sprawy bardzo powoli, gdyż poza wnioskiem strony o wszczęcie postępowania zawierającym racje merytoryczne przemawiające za jego uwzględnieniem, do dnia złożenia skargi do organu administracji publicznej prowadzącego niniejsze postępowanie wpłynęły jedynie trzy pisma merytoryczne, a mianowicie pismo uczestnika na prawach strony Stowarzyszenia [...]) datowane na dzień 10.03.2011 r., pismo merytoryczne skarżących z dnia 8.01.2012 r. nadane w dniu 10.01.2012 r., oraz pismo uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie Autorów [...] datowane na dzień 2.04.2012 r., a od tego czasu upłynęło już prawie sześć miesięcy i do dnia dzisiejszego organ administracji publicznej nie był w stanie wydać decyzji merytorycznej lub formalnej kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że okoliczności sprawy nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r. przez okres czasu wynoszący prawie aż 22 miesiące. Tym samym organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił wymogowi szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 § 1 k.p.a.) bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) i z pewnością, nawet jeżeli odliczy się czas na rozpatrzenie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony kilku organizacji społecznych (art. 35 § 5 k.p.a.) Minister Kultury uchybił ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu jeden miesiąc, a przy sprawie szczególnie skomplikowanej, za którą przedmiotową sprawę niezwykle trudno byłoby uznać, w terminie dwóch miesięcy od jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.). Minister Kultury nie informował ani strony skarżącej, ani też uczestników na prawach strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, ani też nie informował tych podmiotów o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz o nowym ostatecznym już terminie jej załatwienia albo decyzją merytoryczną (art. 104 ust. 2 pkt. 2 prawa autorskiego w zw. z art. 104 k.p.a.) albo też decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 k.p.a.), nie czyniąc czego organ administracji publicznej niewątpliwie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy wyznaczenie organowi administracji publicznej 10 - dniowego terminu na zawiadomienie strony skarżącej oraz uczestników na prawach strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym z art. 35 § 3 k.p.a., przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz ostatecznym terminie jej załatwienia wskazanym w prawomocnym orzeczeniu kończącym postępowanie w niniejszej sprawie jest żądaniem w pełni uzasadnionym w świetle regulacji art. 36 k.p.a. w zw. z art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że długie rozpoznawanie sprawy było wynikiem konieczności rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony zostały następujących organizacji społecznych: - Stowarzyszenie [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]); - Polska Izba Komunikacji Elektronicznej (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); - Związek [...]- Izba Gospodarcza (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); - Związek [...] (postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]). Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, mających na celu ocenę, czy w zakresie, w jakim domaga się rozszerzenia zezwolenia spełnia on przesłankę rękojmi należytego zarządzania powierzonymi prawami, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 /e zm.). Wnioskodawca udzielił odpowiedzi w dniu 4 lipca 2012 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiły także następujące organizacje społeczne: - Stowarzyszenie [...] (pismo z dnia 10 marca 2011 r.); do tego stanowiska wnioskodawca odniósł się w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. - Związek [...] (pismo z dnia 8 stycznia 2012 r.). W związku z zakończeniem wszystkich postępowań dotyczących dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu oraz zakończeniem rozpatrywania wniosku Stowarzyszenia [...], pismem z dnia 9 listopada 2012 r. wnioskodawca oraz pozostali uczestnicy postępowania zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym organ wskazał, iż decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana najpóźniej do końca listopada 2012 r. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Mając zatem na uwadze istotę niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można postawić zarzutu bezczynności i zobowiązać go do załatwienia wniosku o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...]złożyło wniosek o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. (nr [...]) w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 1998 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r. poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. W dniu 19 listopada 2012 r. ww. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu złożenie wniosku o zawieszenie postępowania i wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie stanowi okoliczność usprawiedliwiającą brak w obrocie prawnym decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygającej co do istoty złożony w sprawie wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 909/08 podkreślił, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie chodzi o to, jakiej treści rozstrzygnięcie w sprawie powinno być wydane, ale o to, czy toczy się sprawa administracyjna, którą organ ma obowiązek załatwić. Wskazać należy, że zawieszenie postępowania jest to taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. IV SA/Wa 1708/11 lex nr 1139642). Zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35 – 36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07). W niniejszej sprawie skoro obecnie postępowanie w sprawie zostało zawieszone, a spawa formalnie się toczy, to jednak nie mogą w niej zapaść żadne merytoryczne rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania, organ obowiązany jest to podanie załatwić. Zgodnie z zasadą ogólną pisemności załatwienie sprawy administracyjnej następuje w formie pisemnej. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przepis art. 104 k.p.a. wyznacza przedmiot decyzji – sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy (merytorycznie lub niemerytorycznie). Organ powinien załatwić sprawę administracyjną w formach przewidzianych w przepisach k.p.a. Przepisy k.p.a., regulują formę zawieszenia postępowania – art. 101 k.p.a. wskazuje na formę postanowienia. W tej sytuacji, skoro strona wszczynająca postępowanie zażądała zawieszenia postępowania i wniosek ten został uwzględniony, postępowanie główne nie może zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do meritum sprawy. Jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono ani dalej się rozwijać, ani też skończyć, gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza przede wszystkim zaniechanie podejmowania kolejnych (nowych) czynności procesowych. Oznacza to, że organ administracji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, jeżeli wpierw nie podejmie - w drodze postanowienia - zawieszonego wcześniej postępowania. Tym samym skoro organ w trakcie zawieszenia nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty, nie może również pozostawać w bezczynności, a sąd administracyjny nie może w tej sytuacji zobowiązać organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 763/07 LEX nr 352239). Wskazać również należy w tym miejscu na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. IV SAB 199/98, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozpatrując skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 kpa wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego" (LEX nr 48746). W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem i w drodze skargi do sądu), w związku z tym badanie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w skardze na bezczynność nie jest celowe, gdyż wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Skoro postępowanie administracyjne w chwili wyrokowania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia, a wobec tego organ nie mógł wydać decyzji kończącej sprawę co do istoty, to stan ten uzasadnił oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił.