II GSK 581/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 454/11 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz E. O. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 454/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę E. O. (zwanej dalej także: skarżącą) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Zarząd Powiatu w N. wymierzył E. O. karę pieniężną w wysokości 21.037,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] poprzez umieszczenie w tym pasie stoiska handlowego o pow. 12,75 m2 w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] sierpnia 2010 r. W dniu [...] marca 2011 r. E. O. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny nie z własnej winny uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Wyjaśniła, że przebywała za granicą od [...] sierpnia 2010r. do [...] marca 2011 r., a o wydaniu decyzji dowiedziała się dopiero w dniu [...] marca 2011 r. Zdaniem wnioskodawczyni dopiero w tym dniu organ skutecznie doręczył jej decyzję. Poprzednie doręczenia nie były skuteczne z uwagi na to, że brak było doręczenia zastępczego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Organ na podstawie akt sprawy stwierdził, że decyzja została skarżącej skutecznie doręczona. Przesyłka pocztowa z dnia [...] września 2010 r. była bowiem złożona na poczcie przez 14 dni i dwukrotnie awizowana, a następnie dnia [...] września 2010 r. odesłana nadawcy jako niepodjęta w terminie. O skuteczności doręczenia świadczyć miał ponadto fakt, że E. O., o korespondencji do niej skierowanej była powiadomiona przez sąsiadkę opiekująca się jej mieszkaniem. Mimo skuteczności doręczenia decyzji organ I instancji ponownie wysłał ją wnioskodawczyni. Ważna dla rozpatrzenia sprawy jest adnotacja doręczyciela na tej drugiej z przesyłek nadanej [...] października 2010 r. że adresat odmówił jej przyjęcia. W ocenie organu odwoławczego jedynym dowodem świadczącym o pobycie wnioskodawczyni poza granicami kraju w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. jest oświadczenie jej córki, M. S. Dowód ten nie został uznany za wiarygodny ponieważ do dnia [...] sierpnia 2010 r. wnioskodawczyni prowadziła działalność handlową w obrębie pasa drogi powiatowej nr [...]. Dodatkowo w okresie, w którym miała przebywać u córki, jako adresat decyzji w dniu [...] października 2010 r. odmówiła przyjęcia przesyłki. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie odbierała korespondencji organu I instancji do niej adresowanej w celu uniknięcia odpowiedzialności materialnej związanej z wydaniem decyzji. Świadczy o tym fakt odmowy odebrania decyzji w dniu [...] października 2010 r. Skargę do sądu na powyższe postanowienie wniosła E. O. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 44 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne prawem. Wskazał na treść art. 41 § 1 k.p.a. na podstawie którego strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu w toku postępowania. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§2). Ponadto powołał się na przepis art. 44 k.p.a. dotyczący doręczenia zastępczego. Sąd uznał, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie nie jest prawdziwe oświadczenie skarżącej, że nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego na drodze powiatowej nr [...] o pow. 12,75 m2 poprzez umieszczenie w tym pasie stoiska handlowego bez zezwolenia właściwego organu. Przeczy temu poświadczony własnoręcznym podpisem dowód odbioru zawiadomienia w tym przedmiocie. Tak więc za prawidłowe należy uznać ustalenie organu odwoławczego, że przesyłka pocztowa z dnia [...] września 2010 roku, złożona na poczcie przez 14 dni i dwukrotnie awizowana w dniu [...] i [...] września 2010 roku, a następnie odesłana do nadawcy jako nie podjęta w terminie, została skutecznie doręczona. Przy czym próbę powtórnego jej doręczenia uznać należy za działanie organu, pozostające bez wpływu na ocenę sprawy. W ocenie Sądu skarżąca nie dochowała obowiązku wskazania nowego adresu pod który należało kierować korespondencję, umożliwiając sobie wpływ na toczące się postępowanie. Świadomość toczącego się postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego powinna skłonić ją do zainteresowania się sprawą, a w sytuacji gdy zamierzała na długi okres opuścić kraj winna wskazać organowi adres do doręczeń. Nie dopełniając tego obowiązku, w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminu albowiem jej całościowa argumentacja nie wskazuje na staranność w dbaniu o własne interesy, a przede wszystkim nie uwiarygodnia, że niedochowanie terminu spowodowane było przeszkodą od niej niezależną. Wyjazd na tak długi okres czasu i zupełny brak zainteresowania toczącym się postępowaniem jest wyrazem braku jakiejkolwiek staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. Ponadto, zdaniem Sądu, wniosek o przywrócenie terminu nadany w dniu [...] marca 2011r., został nadany po upływie 7 dniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminu, skarżąca bowiem o nieodebranej korespondencji dowiedziała się po powrocie, który nastąpił – jak sama podała – w dniu [...] marca 2011 r. W konkluzji Sąd uznał, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. został zaskarżony skargą kasacyjną przez E. O. Wnosząca skargę kasacyjną, zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. mimo naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, poprzez brak pouczenia skarżącej w toku postępowania o treści art. 41 k.p.a., co skutkowało brakiem zawiadomienia organu przez skarżącą o zmianie swego adresu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. mimo naruszenia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, podczas gdy na skutek nie dochowania przez Zarząd Powiatu w N., Zarząd Dróg Powiatowych obowiązku pouczenia skarżącej o treści art. 41 k.p.a. nie poinformowała ona tego organu o zmianie swego adresu, co spowodowało, iż organ uznał za skuteczne doręczenie zastępcze decyzji z [...] września 2010 r., znak [...] i podczas gdy skarżąca nie miała świadomości wydania przez Zarząd Powiatu w N., Zarząd Dróg Powiatowych wyżej wymienionej decyzji, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. mimo naruszenia przepisu art. 58 § 2 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że termin wskazany w art. 58 § 2 k.p.a. dla skarżącej biegł od dnia jej powrotu z zagranicy, tj. od soboty [...] marca 2011 r., podczas gdy powinien on mieć swój początek w poniedziałek [...] marca 2011 r., gdyż tego dnia skarżąca dowiedziała się o wydaniu przez Zarząd Powiatu w N. Zarząd Dróg Powiatowych w N. decyzji z [...] września 2010 r. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednej ustawowej podstawie kasacyjnej tj. naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w N. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej. W skardze kasacyjnej kwestionuje się przede wszystkim stanowisko Sądu pierwszej instancji uznającego, że niepoinformowanie przez skarżącą organu, przed którym toczyło się ww. postępowanie administracyjne, o zmianie swojego adresu na czas wyjazdu do córki, wyklucza przyjęcie braku jej winy. Zgodnie z treścią art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz.267) dalej: k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, w § 2 przewidziano zaś sankcję za zaniedbanie tego obowiązku, zgodnie z którą, w takim wypadku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zaniedbanie powiadomienia przez stronę o zmianie adresu może więc wiązać się z dotkliwymi dla niej skutkami prawnymi. Trzeba jednak zgodzić się z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie, że ze względu na wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę ogólną udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej, organ administracji publicznej ma obowiązek poinformować stronę postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu o obowiązku określonym w art. 41 § 1 kodeksu i skutkach jego zaniedbania (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 142, A. Wróbel Komentarz aktualizowany LEX/EI., 2013 i orzecznictwo tam powołane). Sąd pierwszej instancji niepoinformowania skarżącej o powyższym obowiązku w ogóle nie wziął pod uwagę rozważając przesłankę braku winy w uchybieniu terminu z art. 58 § 1 k.p.a. i uznając, że wyjazd na tak długi okres czasu i brak zainteresowania postępowaniem administracyjnym jest brakiem jakiejkolwiek staranności w prowadzeniu własnych spraw. Stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne. W niniejszej sprawie mimo, że pismem Zarządu Dróg Powiatowych w N. z dnia [...].07.2010r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to niesporne jest, że nie zawiera ono pouczenia o obowiązku zawiadamiania organu administracji o każdej zmianie swego adresu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Brak wykonania przez organ obowiązku udzielenia informacji faktycznej i prawnej jest uważany w orzecznictwie sądowym za uzasadnioną przyczynę wniosku o przywrócenie terminu. W wyroku z dnia 15 października 1992r. sygn. akt SA/Ka 766/92 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie uchybienia końcowego terminu z art. 190 ust. 1 cyt. ustawy [ ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz.U. z 1992 r. nr 4 , poz. 160)], spowodowanego niedopełnieniem obowiązku z art. 9 k.p.a., można na wniosek poborowego przywrócić mu ten termin na zasadach określonych w art. 58 k.p.a, o czym należy go poinformować, jeżeli wyłoni się taka potrzeba ( por. ww. wyrok NSA opubl. Lex 10820, OSP 1994/5/100 z glosa aprobującą J.Borkowskiego). Jednocześnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu ( wyrok z 4 lipca 2012r. II GSK 688/11 lex 1217417, wyrok z 12 grudnia 2008r.,sygn akt II GSK 554/08 opubl. ONSAiWSA 2010/4/69). Brak winy podlega ocenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. Trudności, przeszkody, uniemożliwiające stronie dokonanie czynności nie muszą mieć charakteru zdarzeń nadzwyczajnych. W literaturze zwrócono uwagę, że wykładnia przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu musi być zawsze dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy przywołanej funkcji ochronnej. Determinuje ona bowiem istotę tej instytucji (W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II FZ 105/08, opubl. Administracja 2008/2/258). Należy zatem zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kwestii niewykonania przez organ obowiązku informacyjnego ( co z kolei skutkowało uznaniem za doręczone pisma zawierającego decyzję obciążającą skarżącą karą pieniężną), było nieprawidłowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględni powyższe uwagi i rozważy, czy wobec niepoinformowania skarżącej przez organ (wbrew istniejącemu obowiązkowi) przed którym toczyło się postępowanie administracyjne jej dotyczące, o konieczności powiadamiania organu o zmianie adresu, można przypisać jej jakąkolwiek winę, w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Słuszny jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, podczas gdy zaczął on biec od dnia [...]marca 2011r., gdy skarżąca dowiedziała się o wydaniu przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. decyzji z [...] września 2010r. Stosownie do treści art.58 § 2k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z lakonicznego w tej kwestii uzasadnienia Sądu pierwszej instancji ( Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie ustalało, kiedy ustały przyczyny uchybienia terminu) wynika, że zdaniem tego Sądu, termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu biegł dla skarżącej od dnia [...] marca 2011r. tj. od dnia jej powrotu z zagranicy. Twierdzenie to WSA opiera na tym, że skarżąca podała, iż o nieodebranej korespondencji z Zarządu Dróg Powiatowych dowiedziała się "po powrocie, który nastąpił - jak sama podała - w dniu [...] marca 2011r., a zatem od tej daty należy liczyć termin o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia odwołania" (str. 8 zaskarżonego wyroku). Ten pogląd Sądu nie jest słuszny. Po pierwsze nie można uznać że dowiedzenie się o czymś "po powrocie" jest równoznaczne z dowiedzeniem się o tym w dniu powrotu. Ponadto, trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca uchybienie terminu wiąże z brakiem świadomości co do wydania decyzji obciążającej ją karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie z wyjazdem za granicę, to istotne dla spełnienia przesłanki z art. 58 § 2 k.p.a. jest, kiedy skarżąca dowiedziała się o wydaniu tej decyzji, a nie kiedy wróciła z zagranicy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozważy więc także kwestię kiedy dla E. O. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, z uwzględnieniem poczynionych uwag. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a