II OW 51/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Fasińska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del.WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku S. Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Małopolskiego a Starostą Powiatu Tatrzańskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie przyłączem kanalizacji sanitarnej potoku C. w km [...] w Z. postanawia: 1. wskazać Marszałka Województwa Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku 2. zasądza od Marszałka Województwa Małopolskiego na rzecz S. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego S. Ł. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Małopolskiego a Starostą Tatrzańskim i wskazanie organu właściwego do rozpoznania jego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie przyłączem kanalizacji sanitarnej potoku C. w km [...] w Z. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych od organu, który jest właściwy do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wniosku S. Ł. wskazał, iż Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z dnia 18 marca 2013 r. przekazał Staroście Tatrzańskiemu jego wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie przyłączem kanalizacji sanitarnej potoku C. w km [...] w Z. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny oraz decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Marszałek wskazał, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji nie istnieją przesłanki wskazujące na konieczność uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, a organ ten jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie wtedy, gdy wydano dwie decyzje na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 88 l ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Starosta Tatrzański pismem z dnia 20 marca 2013 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Małopolskiego. W ocenie Starosty, fakt, iż strona uzyskała decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo wodne powoduje, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne jest marszałek województwa. W ocenie wnioskodawcy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie jest Marszałek Województwa Małopolskiego. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne organ ten wydaje pozwolenie wodnoprawne dla obiektów realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 l ust. 2. Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, a nie literalną tego przepisu wystarczy jedna decyzja z art. 40 albo z art. 88 l, aby do wydania pozwolenia wodnoprawnego właściwy był marszałek województwa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 października 2012 r. (sygn. akt II OW 107/12). W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał, iż Starosta Tatrzański jest organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy. Marszałek wywiódł, iż zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy – Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenie wodnoprawne m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: 1) gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, 2) wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, 3) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2. Organ podzielił interpretację tego przepisu zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2010 r., II SA/Gd 733/09, iż spójnik "i" użyty w tym przepisie oznacza koniunkcję. Pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w tym przepisie dotyczy więc sytuacji, gdy spełnione są łącznie wymogi określone w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1 (obecnie art. 88 l ) ustawy – Prawo wodne. Marszałek wskazał ponadto, że przepis art. 122 ust. 2 wskazuje na "decyzje", a nie "decyzję", co oznacza liczbę mnogą. Marszałek jest więc organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano obie decyzje zwalniające, zarówno z art. 40 ust. 3, jak i z art. 88 l ust. 2. Jeżeli wydano tylko jedną z tych decyzji, to – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy – do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio i organem właściwym będzie wówczas starosta. W odpowiedzi na wniosek Starosta Tatrzański wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie tego organu, już sam fakt uzyskania od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 88 l ust. 1 ustawy – Prawo wodne powoduje, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne jest marszałek województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że w myśl przepisów tej ustawy wydawanie pozwoleń wodnoprawnych zarówno przez marszałka województwa, jak i przez starostę jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy). W ustawie – Prawo wodne uregulowana została szczególna właściwość instancyjna w stosunku do marszałków województw i starostów wykonujących zadania określone w tej ustawie. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy).W tej sytuacji rozważyć należy czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny. Na wstępie wskazać należy, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. W ustawie o samorządzie powiatowym wskazano, iż ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), który stanowi, iż ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Z przepisów tych wynika, że powiat i województwo za pośrednictwem swoich organów wykonują zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sprawy należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują więc sprawy, w których starosta lub marszałek województwa – w myśl przepisów ustaw szczególnych - są organami właściwymi do załatwienia tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem pomimo tego, że w przepisach ustaw ustrojowych marszałek województwa i starosta nie zostali wymienieni jako organy odpowiednio województwa i powiatu (art. 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne czy zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). W świetle powołanego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie ma też znaczenia czy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty lub marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze czy też organ administracji rządowej. Status tych organów jako organów jednostek samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje właściwość instancyjną w określonego rodzaju sprawach. Należy więc podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OW 49/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), iż z ustaw regulujących określony rodzaj spraw (Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o scaleniu i wymianie gruntów i inne), które wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy, nie można wyprowadzać wniosku, że starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu na tle rozpoznawanej sprawy, że zadania z zakresu Prawa budowlanego realizowane przez starostę, mimo że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, są zadaniami publicznymi wykonywanymi przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), a starosta jako organ właściwy w tych sprawach jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 i art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 P.p.s.a. W tej sprawie Marszałek Województwa Małopolskiego, jak i Starosta Tatrzański są więc organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Małopolskiego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Tatrzańskiego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznawana sprawa została zainicjowana wnioskiem strony postępowania administracyjnego – S. Ł., który wniósł o rozstrzygnięcie, który z organów administracji jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie przyłączem kanalizacji sanitarnej potoku C. w km [...] w Z. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wymieniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2. Przepis art. 122 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem – wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis określa bowiem przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Organem właściwym do rozpoznania wniosku S. Ł. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa Małopolskiego. W odniesieniu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., II SA/Gd 733/09, na które powołał się Marszałek Województwa Małopolskiego, wskazać należy, iż w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano powyżej, kwestia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie może być przesądzana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organów. Kwestia czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego pozostaje więc do rozstrzygnięcia organowi rozpatrującemu tę sprawę, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, na wstępie wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w sprawie dotyczącej sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz jednego z organów pozostających w sporze (postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2013 r., I OW 13/13 i powołane tam orzecznictwo). Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi bowiem swych praw, lecz dąży do rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego co do swojej właściwości. Natomiast inna sytuacja ma miejsce w przypadku wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny przez stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość mają również odpowiednie zastosowanie przepisy o kosztach postępowania. W myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty postępowania sądowego poniesione przez stronę postępowania administracyjnego, która wystąpiła do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między organami administracji są kosztami niezbędnymi do celowego dochodzenia jej praw w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca ponosi bowiem te koszty w celu usunięcia przyczyny tamującej postępowanie administracyjne. Zasadnym jest więc zasądzenie tych kosztów od organu, który bezpodstawnie kwestionuje swoją właściwość do załatwienia danej sprawy administracyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek S. Ł. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania od organu właściwego do rozpoznania tej sprawy tj. od Marszałka Województwa Małopolskiego.