II OW 49/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska–Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Poznańskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Poznańskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o wskazanie organu właściwego w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego postanawia: wskazać Starostę Poznańskiego jako organ właściwy w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Starosta Poznański wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Poznańskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie o wyegzekwowanie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (hali namiotowej) usytuowanego na działce nr [...] w S. L., przy ul. S., wykonanej na podstawie zgłoszenia. W uzasadnieniu wniosku Starosta Poznański określił przedmiot sprawy, w której doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego. Hala namiotowa została wybudowana na podstawie zgłoszenia z dnia 1 czerwca 2012 r., jako tymczasowy obiekt budowlany na okres 120 dni (art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgłoszenia dokonano Staroście Poznańskiemu, który nie wniósł sprzeciwu. W dniu 18 marca 2013 r. J. P. i G. P.-B. wystąpili o zlikwidowanie hali namiotowej, ponieważ inwestor nie rozebrał obiektu. Starosta Poznański przekazał to pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, jako organowi właściwemu do załatwienia tej sprawy, jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił to pismo Staroście Poznańskiemu przyjmując, że Starosta jest organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku rozebrania tymczasowego obiektu budowlanego, który wybudowano na podstawie zgłoszenia i nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zdaniem Starosty Poznańskiego spór kompetencyjny w tej sprawie ma swoje źródło w orzecznictwie sadów administracyjnych. W niektórych orzeczeniach, przykładowo postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OW 76/07 i z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09, przyjęto stanowisko, że jeżeli tymczasowy obiekt budowlany powstał na podstawie zgłoszenia organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie został rozebrany w terminie, organ ten jest uprawniony do wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej (obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa), gdyż jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz właściwym organem egzekucyjnym stosownie do art. 20 § 1 pkt 2 w związku z art. 26 § 4 tej ustawy, co oznacza, że powinien przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Prezentowane jest jednak także odmienne stanowisko (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 503/07, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08; postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 117/11; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 659/11), w którym przyjmuje się, że tymczasowy obiekt budowlany, wybudowany na podstawie zgłoszenia, zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę i taki obiekt należy uznać za wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wobec tego powstaje stan samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego), do której usunięcia właściwy jest organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Ponadto Starosta Poznański we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przedstawił stanowisko, że jest to spór kompetencyjny między organem jednostki samorządu terytorialnego – starostą a organem administracji rządowej – powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, ponieważ starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego, także wtedy gdy wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Okoliczność, że w sprawach, w których starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, nie powoduje, że tym samym starosta w tych sprawach jest organem administracji rządowej. Nie można więc podzielić stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 16 września 2011 r. sygn., akt II OW 76/11, którym odrzucono wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przyjmując, że starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może być traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego, gdyż organem wyższego stopnia jest wojewoda, starosta realizuje kompetencje w zakresie zadań administracji rządowej, a zadania z zakresu Prawa budowlanego nie należą do zadań samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wniósł o rozpoznanie wniosku i rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w tej sprawie. Zdaniem tego organu, w przypadku wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, na podstawie skutecznego zgłoszenia, jeżeli po upływie terminu 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, inwestor uchyla się od ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, to starosta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest wierzycielem i organem egzekucyjnym właściwym do wyegzekwowania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do tego, czy wniosek w tej sprawie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej, w rozumieniu art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 22 § 2 K.p.a., albowiem to zagadnienie zostało podniesione we wniosku w kontekście postanowienia NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OW 76/11. Od wyjaśnienia tego zagadnienia zależy dopuszczalność wniosku w tej sprawie. Otóż zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego w sprawie, w której wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej i organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda lub inny organ administracji rządowej. Po pierwsze, podział na administrację rządową (organy administracji rządowej) i administrację samorządową (organy samorządu terytorialnego) oraz podział zadań między te administracje ma swoje źródło w Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne, które są zadaniami własnymi, jeżeli służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), ale, w drodze ustawy, może być zlecone jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Te zlecone jednostkom samorządu terytorialnego inne zadania publiczne są nazywane w ustawach zadaniami z zakresu administracji rządowej. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej w sprawach, o których mowa w art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP). Należy jeszcze dodać, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Już z przepisów konstytucyjnych wynika, że zadania publiczne będące zadaniami własnymi, jak i inne zadania publiczne zlecone ustawą, są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego za pośrednictwem organów tych jednostek, a więc nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że pojęcie spory kompetencyjne, o których mowa w art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, nie obejmuje sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej w sprawach dotyczących zadań publicznych zleconych w drodze ustawy. Konstytucyjne rozumienie wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a administracji rządowej, przesądza o wykładni art. 4 P.p.s.a. i art. 22 § 2 K.p.a., co do tego jak należy rozumieć użyte w tych przepisach pojęcie "organ jednostki samorządu terytorialnego". Po drugie, należy się odnieść także do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) ponieważ w rozpoznawanej sprawie jedną ze stron sporu jest starosta. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy powiat – jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ustawy mogą określać niektóry sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu, a od decyzji starosty służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Z przepisów tych wynika, że powiat za pośrednictwem organów powiatu wykonuje zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, co oznacza, że wykonuje je właściwy organ powiatu (organ jednostki samorządu terytorialnego). Sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat, obejmują sprawy, w których starosta jest organem właściwym do załatwienia tych spraw. Sprawy te załatwia starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego, także wówczas, gdy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest organ administracji rządowej. Status starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje postępowanie administracyjne. Należy jednak mieć na uwadze, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest co do zasady samorządowe kolegium odwoławcze, które jest organem samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), a wyjątki od tej zasady wynikają z przepisów szczególnych (art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego, bez jakiegokolwiek odstępstwa ze względu na to, czy starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej (art. 5 § 2 pkt 6, art. 17 pkt 1, art. 22). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy z ustaw regulujących określony rodzaj spraw (Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o scaleniu i wymianie gruntów i inne), które wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy, nie można wyprowadzać wniosku, że starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w postanowieniu z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OW 76/11, zadania z zakresu Prawa budowlanego realizowane przez starostę, mimo że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, są zadaniami publicznymi wykonywanymi przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), a starosta jako organ właściwy w tych sprawach jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 i art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 P.p.s.a. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie dotyczy sporu między starostą (organem jednostki samorządu terytorialnego) a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego (organem administracji rządowej), a więc jest sporem, który rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny ( art. 22 § 2 K.p.a., art. 15 § 2 P.p.s.a.). Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, jaki organ jest właściwy w sprawie, gdy inwestor, który wybudował tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, na podstawie zgłoszenia, nie dokonał rozbiórki tego obiektu przed upływem terminu 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że w takim przypadku nie można mówić, iż obiekt taki, po upływie terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego stał się obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie chodzi przecież o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, ale istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudowanego obiektu nie rozebrał go, mimo że taki obowiązek spoczywa na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z dokonanym zgłoszeniem. Jeżeli zaś jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, obowiązek o charakterze niepieniężnym, to wierzycielem i organem egzekucyjnym jest starosta, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasem obiektu budowlanego. Takie stanowisko wynika między innymi z postanowienia NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II OW 23/07; wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1746/06; postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OW 76/07 i postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09. Odmienny pogląd, na który powołuje się Starosta Poznański nawiązuje do wskazanych we wniosku orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. wskazał Starostę Poznańskiego jako organ właściwy w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.