II OW 76/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach a Starostą Powiatu Kieleckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku inwestora działającego pod firmą [...] dotyczącego budowy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] obręb [...], gmina L. postanawia: odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach pismem z dnia 24 maja 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach a Starostą Powiatu Kieleckiego przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku firmy [...], dotyczącego budowy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb N., gmina L. Jak wynika z akt sprawy, firma [...] wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2011 r. wystąpiła do Starosty Kieleckiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą "Budowa [...]wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...],[...] obręb N, gmina L.". Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Starosta Kielecki, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał przedmiotowy wniosek Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, wskazując, iż wniosek inwestora dotyczy zakładu przeróbczego, który zgodnie z decyzją Wójta Gminy Łagów z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy stanowi zaplecze socjalno-techniczne zakładu górniczego i położony jest wraz z tym zakładem w granicach terenu górniczego. Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) w odniesieniu do działalności związanej z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych zakładu górniczego, zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone w przepisach prawa budowlanego wykonują właściwe organy nadzoru górniczego. Inwestor w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. podniósł, iż jego zdaniem organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Starosta Kielecki, ponieważ firma nie posiada kopalni (złoża) w woj. [...]. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach pismem z dnia 24 maja 2011 r., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Kieleckiego przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2011 r. ww. inwestora. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, iż zgodnie z art. 109 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładu górniczego. Ruch zakładu górniczego odbywa się zaś na podstawie planu ruchu zatwierdzonego przez właściwy organ nadzoru górniczego (art. 63 i art. 64 ust. 4 ww. ustawy). Dalej organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego udzielił Panu S. P. prowadzącemu działalność gospodarczą w ramach firmy [...] koncesji na wydobywanie wapieni i dolomitów z części złoża "[...]", w granicach ustanowionego obszaru górniczego, położonego w miejscowości N, gmina L. Po uzyskaniu koncesji ww. przedsiębiorca przedstawił Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach do zatwierdzenia plan ruchu zakładu górniczego – Odkrywkowej kopalni wapieni "[...]" na okres 2007 – 31.05.2012 sporządzony w formie uproszczonej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach zatwierdził ten plan. Wskazana koncesja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r., przy czym zmiana wynikała głównie z poszerzenia złoża "[...]" oraz wprowadzenia techniki strzałowej do urabiania złoża. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ koncesyjny postanowił przenieść na rzecz firmy [...] Spółka jawna, koncesję z dnia [...] stycznia 2007 r., udzieloną S. P. działającemu pod nazwą [...] z siedzibą w K. na wydobywanie wapieni dewońskich z części złoża "[...]", położonego w miejscowości N, gminie L. Zgodnie z art. 26a ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przeniesienie koncesji spowodowało również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie tej ustawy, w szczególności prawa do prowadzenia ruchu zakładu górniczego "[...]" na podstawie decyzji zatwierdzającej plan ruchu. Nowy [...] Sp. J., dodatkiem nr [...] do planu ruchu zakładu górniczego – Odkrywkowa Kopalnia [...] w N., gmina L., sporządzonego w formie uproszczonej na okres 2007–31.05.2012, wprowadził zmiany wynikające z faktu przeniesienia koncesji. Powyższe oznacza, że przedsiębiorcą górniczym jest obecnie inny podmiot gospodarczy – spółka K. P. Sp. J., do której należy zakład górniczy "Nowy Staw" podlegający nadzorowi i kontroli Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego nie zaś podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z wniosku Inwestora – planowana inwestycja będzie zlokalizowana w terenie górniczym, co jednak nie przesądza o kompetencji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego do wydania pozwolenia na budowę, gdyż w myśl przepisu art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Wszelkie inwestycje na terenach górniczych wymagają uzyskania przez organ prowadzący postępowanie stanowiska (uzgodnienia) właściwego organu nadzoru górniczego. Wnioskodawca – [...], w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. skierowanym do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się w terenie górniczym kilku kopalń, m.in. zakładu górniczego "[...]" i "[...]" należących do różnych przedsiębiorców. Inwestor planuje pozyskiwać kamień nie tylko z kopalń położonych w najbliższym sąsiedztwie lecz z terenu całego województwa świętokrzyskiego. Brak jest zatem jednolitego ciągu technologicznego z wydobywaniem kopaliny (urabianiem) z jej przeróbką, a obiekty służące do takiej przeróbki nie są obiektami (środkami) zakładu górniczego i tym samym Prawo geologiczne i górnicze nie znajduje tu zastosowania. Starosta Powiatu Kieleckiego w piśmie z dnia 14.07.2011 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi stwierdził, iż projektowany obiekt jest powiązany technologicznie z istniejącym zakładem górniczym i w związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Okręgowy Urząd Górniczy w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe przepisy określają w jakich przypadkach rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, czy też sporu o właściwość należy do kompetencji sądu administracyjnego (NSA). To zaś jest uzależnione od tego, między jakimi organami administracji publicznej doszło do sporu. Każdy spór kompetencyjny czy też spór o właściwość powstaje w określonym stanie prawnym, na tle konkretnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Przedmiot danej sprawy regulowany jest natomiast przepisami prawa materialnego, jak w tym przypadku przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, z których to ustaw wynikają kompetencje dla organów będących w sporze. Przed skierowaniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) organ składający taki wniosek powinien ustalić, który organ administracji publicznej albo sąd administracyjny jest w oparciu o przepisy art. 22 § 1, 2 k.p.a. i art. 4 p.p.s.a. właściwy do rozstrzygnięcia takiego sporu. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, wnoszący do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, najwyraźniej nie rozważył tej kwestii, opierając się wyłącznie na przepisach art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., co wynika z wniosku z dnia 24.05.2011 r. Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) są organami niezespolonej administracji rządowej podporządkowanymi Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, który stosownie do art. 107 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego jest centralnym organem administracji rządowej. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego pełni funkcję organu wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do dyrektorów okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością (art. 107 ust. 8 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Nadzór nad Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego zgodnie z art. 107 ust. 1 lit. a/ Prawa geologicznego i górniczego sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, podlegli Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, są terenowymi organami administracji rządowej stosownie do art. 108 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Starosta zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak w tej sprawie wykonuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej i jest w tym zakresie organem pierwszej instancji (art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Nie można więc w tym przypadku starosty traktować jako organu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż zadania z zakresu Prawa budowlanego nie należą do zadań samorządów terytorialnych. Nie jest to jedyny przypadek, kiedy to na podstawie przepisów odrębnych (prawa materialnego) starosta realizuje kompetencje w zakresie zadań administracji rządowej (postanowienia NSA z: 15.07.2011 r., II OW 50/11, 22.10.2010 r., II OW 52/10, 11.03.2011, II OW 106/10, 7.04.2011 r., II OW 107/10, 7.04.2011 r., II OW 10/11). Jak wynika z powyższej analizy, w tej sprawie oba organy będące w sporze należą do organów administracji rządowej i w takim przypadku nie może mieć zastosowania art. 4 p.p.s.a. a art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym minister właściwy do spraw administracji publicznej jest właściwy do rozstrzygnięcia tego sporu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.