II SA/Bd 532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania, z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. W. w K. wymierzył inwestorowi – M. i M. S., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie 10.000,00 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r., w obecności M. S., kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem położonego na ww. działce stwierdził przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w poziomie parteru. Ustalono, że budynek jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskazał, że łazienka, toaleta, kuchnia oraz pokoje są kompletnie wyposażone i znajdują się w nich rzeczy osobiste. Organ ustalił również, że pomiędzy M. S., a Spółką A w K. została zawarta umowa na korzystanie z usług wywozu nieczystości stałych oraz umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków obejmująca budynek przy ul. W., natomiast między M. S., a Spółką B została zawarta umowa kompleksowa dostarczania paliwa gazowego do przedmiotowego budynku. Organ wyjaśnił również, że stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zażaleniu M. i M. S. wyjaśnili, że byli zmuszeniu do częściowego urządzenia budynku, aby w znośnych warunkach przebywać w nim w celu pilnowania ich własności przed rozkradaniem. Wyjaśnili również, że wykończenie łazienki wynikało z potrzeby umycia się po "spędzonej nocy na stróżowaniu" oraz po zakończonych robotach wykończeniowych, z wc korzystali w czasie prowadzonych prac wykończeniowych. W kuchni w tym czasie przygotowywali skromny posiłek, a pokoje zostały częściowo wykończone gdyż musieli przenieść meble z ich dotychczasowego mieszkania w S.. Natomiast fakt, iż w jednym z pokoi znajdowała się choinka wynikał, z chęci ich córki zapewnienia namiastki świątecznego nastroju, gdyż dobytku pilnowali również w święta. Podważyli również zasadność twierdzeń organu dotyczących zawarcia umowy z gestorami sieci, bowiem według ich rozeznania przedłożenie takiej umowy jest niezbędne przy zgłoszeniu zakończenia robót. Użyczali również prądu sąsiadowi, a zużycie wody wynika z konieczności podlewania 150 sztuk drzew znajdujących się na ich posesji. Również fakt, iż wynajęli swoje dotychczasowe mieszkanie nie może świadczyć, że nielegalnie użytkują budynek, bowiem wynika to z przejściowych kłopotów finansowych. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 57 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2013 r., budowa przedmiotowego obiektu nie była jeszcze zakończona, bowiem nie zawiadomiono właściwego organu o zakończeniu budowy, a ta okoliczność nie pozwalała na przystąpienie do użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji miał wystarczające podstawy do stwierdzenia, iż przystąpiono do użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. W. w K.. Przede wszystkim z protokołu oględzin jak i z załączonej do niego dokumentacji fotograficznej (sporządzonych w dniu [...].01.2013) r. wynika, że pomieszczenia znajdujące się na parterze niniejszego obiektu są kompletnie wyposażone i umeblowane. Samo zgromadzenie przedmiotów w domu, mogłoby świadczyć o podjęciu czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania, jednakże znajdujące się tam elementy świadczą o codziennym ich użytkowaniu w celach mieszkalnych. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że M. S. wynajęła lokal mieszkalny zlokalizowany przy ul. P. [...] w S., będący miejscem zameldowania skarżących. Od osoby mieszkającej pod tym adresem, inspektorzy nadzoru budowlanego otrzymali umowę najmu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec tego fakt wynajęcia mieszkania stanowił dla organu odwoławczego dodatkowy dowód potwierdzający, że skarżący nie mieszkają już w będącym ich własnością mieszkaniu. W skardze M. i M. S. podnieśli, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a nałożenie kary wymaga ustalenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego w sposób trwały. Ich zdaniem nie można interpretować przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przez samo umieszczenie w nim rzeczy i sprzętów. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego niezbędne jest wyposażenie go w niezbędne urządzenia, tak samo jak niezbędne jest zawarcie umów z gestorami sieci, gdyż w trakcie prowadzenia robót wykończeniowych przedmiotowe media są niezbędne. Skarżący tłumaczyli, że zużycie gazu wynika z konieczności osuszania budynku w trakcie prac budowlano-wykończeniowych, natomiast zużycie wody z konieczności podlewania posadzonych wokół domu 150 sztuk drzew. Wskazali również na konieczność pilnowania dobytku przed kradzieżami. W ich opinii w przedmiotowym przypadku można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania, a takich działań ustawodawca nie objął sankcją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nie zgodzili się również z argumentacją PINB, że skoro wynajęli swoje mieszkanie, na pewno użytkują budynek w K., bowiem wynajęli to mieszkanie z powodu kłopotów finansowych i w tym czasie zamieszkiwali u matki – J. S.. Z tego też powodu wszystkie przedmioty z wynajętego mieszkania przenieśli do nowo wybudowanego budynku. W ich opinii nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym budynku znajdują się urządzenia, sprzęty meble czy odzież, gdyż to może być jedynie dowodem umieszczenia tych rzeczy w budynku. Ich zdaniem przez przystąpienie do użytkowania budynku należy uważać takie działanie inwestora, które wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że budowa budynku mieszkalnego w dacie oględzin nie była jeszcze zakończona, bowiem nie zawiadomiono właściwego organu o zakończeniu budowy; nie też wystąpiono z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ślady stałego zamieszkania, widoczne na zdjęciach wykonanych w dniu [...] stycznia 2013 r. Organ nie poprzestał tylko na dowodach zebranych w czasie kontroli, bowiem dokonał również analizy zużytych mediów, która wskazała na ich wykorzystywanie dla celów bytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Materialno prawną przesłankę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W myśl art. art. 54 ww. ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżący do dnia podjęcia przez PINB w S. działań kontrolnych, nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ulicy W. w K. Spór natomiast budzi czy prawidłowo organy rozpatrujące niniejszą sprawę ustaliły, że doszło do użytkowania budynku. Rację przyznać należy skarżącym, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11). Natomiast przystąpieniem do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie ( wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę zebrane przez organ dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący do dnia [...] stycznia 2013 r., a wiec daty przeprowadzenia kontroli przez PINB przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] przy ul. W. w K., mimo ciążącego na nich obowiązku wcześniejszego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Z protokołu z oględzin oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej wynika, że pomieszczenia znajdujące się na parterze przedmiotowego budynku są kompletnie wyposażone i umeblowane. Sąd podziela stanowisko organu, że znajdujące się tam elementy takie jak firanki, serwetki, środki czystości, przyprawy czy kwiaty doniczkowe świadczą jednoznacznie o użytkowaniu budynku. Nadto na zdjęciach widoczna jest również choinka bożonarodzeniowa, telewizor oraz zasłane łóżko, co dodatkowo potwierdza stanowisko organu. O użytkowaniu budynku niewątpliwie świadczy również sposób zagospodarowania przestrzeni w budynku. Sposób ustawienia mebli i innych urządzeń nie pozwala dać wiary twierdzeniom skarżących, iż zostały one tylko przeniesione z wynajętego przez nich mieszkania. Organ nie poprzestał tylko na przeprowadzeniu kontroli na miejscu. W celu zebrania kompletnego materiału dowodowego zwrócił się do Spółki A w K. oraz Biura Obsługi Klienta Spółki B w C. o udzielenie informacji dotyczących dostawy mediów. Z uzyskanych dokumentów wynika, że zużycie wody było regularne, a gaz pobierany był również w okresie letnim 2012 r., kiedy budynek nie był ogrzewany, co świadczy o wykorzystywaniu tego medium do celów bytowych. Nadto nie można dać wiary twierdzeniom skarżących, że pobrana woda zużyta została do podlewania drzew posadzonych wokół domu, bowiem organ ustalił ilość wody zużytą do tych celów na podstawie zapisu z innego licznika. Nadto organ ustalił, ze skarżący wynajęli mieszkanie w którym dotychczas mieszkali. Oczywistym, że fakt ten nie mógłby stanowić samodzielnej przesłanki do ustalenia przystąpienia do użytkowania innego obiektu budowlanego, jednak w świetle zebranego materiału dowodowego okoliczność ta potwierdza prawidłowość stanowiska organu Bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest zarzut skarżących, że organ podjął podstępowania na podstawie anonimowego zgłoszenia. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości polegających na użytkowaniu budynku przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, obowiązkiem organu było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd wobec ustalenia, że zaskarżone postanowienia odpowiadają przepisom prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a