II GSK 21/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzena Zielińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1394/13 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. o sygn. V SA/Wa 1394/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. Powyższy wyrok został wydany w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1121/11, uchylającego zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 13.770,13 zł. Chodziło o płatności przyznane decyzjami Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] marca 2005 r. (za rok 2004) oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. (za rok 2005). W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniach [...]-[...] stycznia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego, stwierdzono bowiem przedeklarowanie powierzchni działek rolnych o 54,80 ha. Mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z Nr 98, poz. 634 ze zm.), bez uprzedniego wznawiania postępowania w sprawach zakończonych wcześniejszymi decyzjami o przyznaniu płatności. Zdaniem Sądu, skoro skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW przed upływem 5-letniego okresu zobowiązania (co zostało stwierdzone w następstwie kontroli), to organ zasadnie ustalił wobec niego kwotę nienależnie pobranych płatności na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie nie znalazł zastosowania § 9 ust. 5 pkt 4 ww. rozporządzenia, gdyż brak jest dowodów potwierdzających przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2004-2006 w obrębie P., gmina K., w następstwie której doszłoby do zmniejszenia powierzchni działek rolnych, a więc m.in. i tych działek, które zgłosił do płatności skarżący. Brak jest także dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej bądź wyjątkowych okoliczności. Zdaniem Sądu, organ zasadnie przytoczył podstawę prawną nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu należności. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący sam przyznał, iż pierwszy wniosek o dopłaty deklarował, nie posiadając pełnej orientacji w zagospodarowaniu nieruchomości zgłoszonych do dopłat, mimo że – co wynika z podpisanego oświadczenia – miał świadomość o możliwości zadeklarowania do płatności tylko tych powierzchni działek rolnych, które utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej, nie zaś tych, które wynikały z ewidencji gruntów. W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w W. skargi F. W. bez uprzedniego zbadania wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz wadliwe (niezupełne) uzasadnienie wyroku polegające na niewyjaśnieni: - naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE L 2001.327.11) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004.141.18) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rolnik (beneficjent), składając wniosek o przyznanie płatności, działał w dobrej wierze; - art. 49 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy kwota podlegająca zwrotowi uległa przedawnieniu. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja z 24 marca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na niewystarczające wyjaśnienie, czy beneficjent, składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich działał w dobrej wierze, skutkiem czego w sprawie nastąpiło istotne naruszenie przepisów postępowania prowadzące do ewidentnie błędnych ustaleń faktycznych, tj. że rolnik w dobrej wierze nie był. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. : 1. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy istniała negatywna przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu płatności z uwagi na fakt, że beneficjent, składając wniosek o przyznanie płatności, działał w dobrej wierze, a wówczas okres przedawnienia wynosi cztery lata; 2. art. 49 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy istniała negatywna przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu płatności z uwagi na fakt, że kwoty podlegające zwrotowi na podstawie tytułu IV ww. rozporządzeń objęte są czteroletnim okresem przedawnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie ww. zarzutów. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być wyłącznie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej – poza przypadkami nieważności postępowania, których jednak w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Art. 174 p.p.s.a. określa natomiast możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają zatem kierunek i zakreślają obszar kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej postawił Sądowi I instancji zarzuty oparte na obydwu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Najdalej idący, a zatem podlegający rozpoznaniu w pierwszej kolejności, jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 z zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Do naruszenia wskazanego przepisu może dojść wówczas, gdy uzasadnieni wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji skupił się przede wszystkim na tych kwestiach, które wynikały z wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12. Skarżący nie kwestionował prawidłowości zastosowania się Sądu I instancji do powyższych wytycznych. Ponadto, Sąd odniósł się do pozostałych argumentów skargi, w tym do dobrej wiary skarżącego oraz kwestii przedawnienia, podzielając w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego. Wobec tego, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego w zakresie dobrej wiary skarżącego. Skarżący we wniosku o przyznanie płatności podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i zobowiązuje się do utrzymywania gruntów rolnych zgłaszanych we wniosku w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jednocześnie, jak sam przyznał, nie znał faktycznej wielkości użytkowanych gruntów, które deklarował do płatności. Ponadto, skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wystąpienie siły wyższej oraz wyjątkowych okoliczności skutkujących brakiem zwrotu płatności ONW. Tym samym, za nie zasadne należy uznać zarzuty dotyczące braków postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przez przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dobrej wiary skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, iż oparł się w tej kwestii na twierdzeniach samego skarżącego. Odniósł się ponadto do pozostałych jego argumentów, a mianowicie wykluczył w tej sprawie zaistnienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności z uwagi na brak dokumentów je potwierdzających. Organ podał także przyczyny oraz podstawę prawną wraz z jej wyjaśnieniem odnośnie do kwestii przedawnienia żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu należności. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego, nie sposób przyjąć, że skarżący działał w dobrej wierze, a w konsekwencji, że okres przedawnienia zwrotu płatności wynosi cztery, a nie dziesięć lat. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz identycznym w swej treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zatem, jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Oznacza to, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez zainteresowanego powinny być przez organ rozważone. To, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest zaś ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. Strona będąca w złej wierze nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11) Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 3 kwietnia 2004 r., sygn. akt II GSK 113/13, zgodnie z którym treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w okolicznościach w nim wskazanych dobrą wiarę powinien wykazać beneficjent, nie zaś organ. Organ jedynie ocenia okoliczności podane przez stronę. Zdaniem NSA, twierdzenie skarżącego, że składając wniosek o przyznanie płatności, nie miał pełnej orientacji w zagospodarowaniu zgłoszonych gruntów, wyklucza przypisanie mu dobrej wiary w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Tym samym, zarzut naruszenia tych przepisów poprzez ich niezastosowaniu w sprawie Sąd uznał za nieusprawiedliwiony. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sad I instancji 73 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy istniała negatywna przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu płatności z uwagi na fakt, że kwoty podlegające zwrotowi na podstawie tytułu IV ww. rozporządzeń objęte są czteroletnim okresem przedawnienia. Jak wskazano powyżej, jeśli chodzi o przedawnienie przedmiotowych należności zasadą jest termin dziesięcioletni, określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Przepisy art. 73 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stanowią, że kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń na mocy – w przypadku rozporządzenia 796/2004 – art. 21 i tytułu IV, a w przypadku rozporządzenia 2419/2001 – art. 13 i tytułu IV są objęte okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednak, o jakie obniżki i wyłączenia (skutkujące skróceniem okresu przedawnienia) chodzi. Odwołanie się w tym zakresie do pisma procesowego z dnia 29 sierpnia 2013 r., stanowiącego uzupełnienie skargi, nie można uznać za uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o którym mowa w art. 176 p.p.s.a. Wobec tego zarzut ten w zasadzie usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.