I OSK 1915/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 398/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 398/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 4 października 2011 r. M. K. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji" w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) odmówił przyznania Mariuszowi Kani pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że z nadesłanych oświadczeń i wniosków oraz zażaleń kierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, iż wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w Warszawie i podał, że na wezwanie do złożenia oświadczeń w przedmiocie zajmowanego lokalu mieszkalnego wnioskodawca nie złożył pełnych wyjaśnień, w tym dotyczących tego jaki lokal zajmuje. Nadto organ podkreślił, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przyznaje się zatem emerytom policyjnym, którzy spełniają warunek do przydzielenia im lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymali. Uprawnienie to, w ocenie organu, jest ściśle związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Nadto Szef Biura Ochrony Rządu wskazał, że przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 84 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego nabycia policyjnych uprawnień emerytalnych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K. Na skutek rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] października 2011 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania przed organem pierwszej instancji, Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu po uprzednim wciągnięciu na listę osób oczekujących na realizację świadczenia, następuje w kolejności złożonych wniosków, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy – na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną. Zawarcie umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Zatem, w ocenie organu, z uwagi na to, że świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej organ uznał, że postępowanie z wniosku strony jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Dalej Minister stwierdził, że przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu w sprawie uprawnień mieszkaniowych emerytów przewidują wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zachowania (lub nabycia) prawa do lokalu. W ocenie organu, wydanie przez Szefa Biura Ochrony Rządu decyzji stwierdzającej zachowanie (lub nabycie) prawa do lokalu, po spełnieniu warunku wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, tj. nabyciu prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą, skutkuje zobowiązaniem organu na przyszłość realizacji prawa do lokalu w formie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Dodano także, że emerytowi, na rzecz którego, w toku pełnionej służby stałej, nie zrealizowano prawa do lokalu (o ile je posiadał) w formie rzeczowej – poprzez przydział lokalu, wypłaca się więc ekwiwalent pieniężny, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, na podstawie umowy. Możliwości zawarcia takiej umowy przepisy nie warunkują uprzednim prowadzeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku w formie decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając organowi naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, a także art. 87 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z tym, iż przedmiotowy ekwiwalent wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem Biura Ochrony Rządu, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego. Dla dokonania wypłaty wymagane jest bowiem wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu, słusznie zatem Minister Spraw Wewnętrznych uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego, jako wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Prawidłowo również organ odwoławczy umorzył jednocześnie, wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie z wniosku skarżącego przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 8 K.p.a. Organ odwoławczy działał na podstawie przepisów prawa (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w nawiązaniu do art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu), nie naruszając przy tym ani zasady prawdy obiektywnej, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy. W tej sprawie, w ocenie Sądu, nie można także mówić o naruszeniu art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że pomoc w budownictwie mieszkaniowym emerytom zapewnia się na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Istotą zaś niniejszej sprawy było ustalenie, że sama wypłata ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 87 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, który odnosi się do kwestii stwierdzenia przez Szefa Biura Ochrony Rządu zachowania przez emeryta prawa do lokalu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. K. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w zw. z art. 83 ustawy o Biurze Ochrony Rządu poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez - błędną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, - brak analizy argumentów merytorycznych skargi, a przez to wadliwe ustalenie zakresu żądania zawartego we wniosku z dnia 4 października 2011 r. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, iż w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 4 października 2011 r., 3. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ II instancji, jak też wadliwe uznanie, iż organ ten miał podstawy do umorzenia postępowania z wniosku M. K., co w efekcie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku podstaw do wydania orzeczenia tej treści. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach kasacji zaznaczono, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych, tylko ocenia ustalenia faktyczne organu w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie to zadanie Sąd I instancji wykonał wadliwie. Nie dostrzegając bowiem błędów popełnionych przez organ odwoławczy Sąd ten za prawidłowy uznał ustalony w decyzji stan faktyczny, wedle którego przedmiotem sprawy było żądanie wypłaty ekwiwalentu, a nie wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Tymczasem, w ocenie skarżącego, skoro Sąd nie stwierdził, że orzeczenie o uprawnieniach wynikających z powyższego artykułu następuje w drodze cywilnoprawnej, co uzasadniałoby umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej, to oznacza, że Sąd ten bez żadnej analizy i merytorycznej argumentacji, bezrefleksyjnie niemal za organem odwoławczym przyjął, że wnioskowanie o pomoc w budownictwie to to samo, co żądanie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak zaznaczono, nie dostrzegł jednak, że czym innym jest rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie, a czym innym forma (ewentualnej) realizacji tej pomocy po wydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy. W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie pozbawia stronę uzyskania jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie złożonego wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zakwestionowanego wyroku sporządzone zostało wadliwie, albowiem nie pozwala prześledzić toku rozumowania Sądu i poznać przesłanek prowadzących Sąd do stwierdzeń w nim wskazanych. Dalej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. w dwojaki sposób. Po pierwsze Sąd ten nie rozstrzygnął o sprawie która była przedmiotem postępowania, tj. żądaniu zawartym we wniosku skarżącego z dnia 4 października 2011 r., a po wtóre błędnie ustalił przedmiot sprawy, co w konsekwencji przełożyło się na brak merytorycznego roztrząsania zarzutów zawartych w skardze do Sądu. Uzasadniając zaś zajęte stanowisko co do naruszenia przez Sąd art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu są przepisami, które w stosunku do skarżącego (jako emeryta) mogą być stosowane dopiero w drugiej kolejności. Podstawą prawną zarówno jego żądania we wniosku jak i ewentualnych rozstrzygnięć administracyjnych powinny być przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie zauważył więc, że należy odróżnić przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia od przepisów do których ustawa ta odsyła. Odesłanie do zasad przyznawania świadczeń dla funkcjonariuszy nie odnosi się bowiem do samego prawa do udzielenia świadczenia, bo to prawo wynika z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Te zaś, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie tej normy prawa procesowego poprzez wadliwe zastosowanie. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ II instancji zasad postępowania administracyjnego związanych z obrazą art. 6, 7, 8, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji zaznaczono, że w sprawie tej winien znaleźć zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tym samym zarzucono przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, błędną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego, brak analizy argumentów merytorycznych skargi, a przez to wadliwe ustalenie zakresu żądania zawartego we wniosku z dnia 4 października 2011 r., wiążąc to z naruszeniem art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, ale mając na uwadze charakter zgłoszonych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak przyjmuje się w judykaturze, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W rozpoznawanej sprawie brak było takich naruszeń prawa, dlatego też Sąd I instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a. Niewątpliwie skarżący pismem z dnia 4 października 2011 r. zwrócił się do Szefa Biura Ochrony Rządu na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.). W motywach tego wniosku wskazał, że podczas pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu jak i po jej zakończeniu, nie został przydzielony mu lokal mieszkalny jak również nie wypłacono ekwiwalentu o jakim mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Z treści ww. wniosku wynika zatem, że pomoc której strona domagała się od Szefa Biura Ochrony Rządu dotyczyła wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu przewidzianego w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, albowiem takiego właśnie prawa do lokalu dotyczy wskazany przepis art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu w zw. z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Tym samym prawidłowo odczytana treść żądania strony, zawartego we wniosku z dnia 4 października 2011 r., stała się przedmiotem rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do regulacji art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa interpretacja art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła - porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1063/11 publikowany w zbiorze Lex nr 1135306. Według art. 83 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Oznacza to, iż wskazane uprawnienie socjalne funkcjonariusza (emerytowanego funkcjonariusza) Biura Ochrony Rządu, realizowane według jego wyboru, polega na przydziale lokalu mieszkalnego ewentualnie na wypłacie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skonkretyzowane w art. 2 pkt 2 lit. c i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym może polegać, w odniesieniu do skarżącego, wyłącznie na wypłacie ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. O taką też pomoc wystąpił w tej sprawie. Niespornym jest, że przydział lokalu następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 84 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu), zaś ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu). Wysokość, warunki i tryb przyznawania funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu ekwiwalentu pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108, poz. 955). Z powyższego zatem wynika, że wypłata ekwiwalentu, a więc pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe o jakiej właśnie stanowi art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., następuje na podstawie umowy. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Zawarcie zaś umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. W takiej sytuacji generalnie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Skoro wypłata przedmiotowego ekwiwalentu a więc pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, tj. na podstawie umowy, to wynika z tego, iż nie można wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej o przyznaniu takiej pomocy, a w wypadku zaistnienia negatywnych przesłanek do zawarcia takiej umowy, decyzji administracyjnej o odmowie jej przyznania. Decyzję odmowną można bowiem wydać jeżeli jest do tego podstawa materialnoprawna, zaś strona nie spełnia przesłanek do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Natomiast w niniejszej sprawie takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej brak. Każde władcze działanie (a takim jest podejmowanie decyzji administracyjnej) musi mieć ustawową podstawę prawną. Brak takiej podstawy stanowi o niemożności rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Niewątpliwie charakter cywilnoprawny czynności związanej z realizacją prawa do lokalu poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu wyłącza możliwość wydawania decyzji w tym przypadku. Stanowisko to potwierdzają poniżej zamieszczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na brak decyzyjnego rozstrzygania kwestii realizacji prawa do lokalu poprzez przyznanie przedmiotowego ekwiwalentu, a które w pełni są podzielane przez skała orzekający w tej sprawie. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 87/12 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym. W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego". Ponadto w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., o sygn. akt I OSK 1027/13, (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zauważono, że również w doktrynie podkreśla się, iż wypłata przedmiotowego świadczenia następuje w formie umowy. Ani ustawa, ani akt wykonawczy nie przesądzają rodzaju owego zobowiązania. Z tych względów zasadne wydaje się stosowanie do wyżej wzmiankowanej umowy - w zakresie nieuregulowanym w ustawie o BOR - przepisów kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego do umowy o ekwiwalent zastosować można art. 64 Kodeksu cywilnego Twierdzenie, że prawomocne orzeczenie sądu zastąpić może oświadczenie woli Szefa BOR w przedmiocie zawarcia umowy, wydaje się uprawnione. Oświadczenie woli Szefa formacji stanowi bowiem składnik umowy. Ustawodawca nie wymaga, by umowa przybrała szczególną formę (por. Zeidler Kamil (red.), Lipski Jacek, Nalaskowska Urszula, Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2008). Powyższe rozważania wskazują zatem na to, iż zaskarżona decyzja podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., odpowiadała prawu. Istota tego rodzaju decyzji organu II instancji polega bowiem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty). Wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości spowodowane tym, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego zobowiązuje organ do umorzenia postępowania odwoławczego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie można w okolicznościach tej sprawy mówić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, iż w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 4 października 2011 r., czy też naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ II instancji. W sprawie jest bezsporne, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, że wniosek strony z dnia 4 października 2011 r., dotyczył wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W związku z tym, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego. Dla dokonania wypłaty tego świadczenia wymagane jest bowiem wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Prawidłowo tym samym organ odwoławczy uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego, jako wydaną bez podstawy prawnej. Prawidłowo również organ II instancji umorzył jednocześnie, wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie z wniosku skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tej sprawie brak było przesłanki przedmiotowej. Tym samym skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu to wniesiona skarga nie mogła spowodować zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak i art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdyby Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. za odpowiadającą prawu. Tymczasem w niniejszej sprawie przesłanki oddalenia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności albowiem odnosi się zarówno do podstawy rozstrzygnięcia organu administracji jak i do stanu faktycznego sprawy opisanego prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto zauważyć należy, iż chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W niniejszej sprawie ta norma prawa procesowego nie została naruszona albowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wydane zostało po zamknięciu rozprawy i niewątpliwie oparte zostało na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Z dyspozycji tej normy wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę M. K. i w pełni odniósł się do zarzutów skargi zaś oddalając skargę przedstawił uzasadnienie, które co już wyżej zaznaczono odpowiada prawu. Nie można również uznać by zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, był usprawiedliwiony w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak już zauważono we wstępnej części tego uzasadnienia, pomoc w budownictwie mieszkaniowym o jakiej stanowi art. 2 pkt 2 lit. c jak i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w odniesieniu do emerytowanego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu sprowadza się wyłącznie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu - art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu. Natomiast ta forma prawa do lokalu dla emerytowanych funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu nie jest przyznawana w formie decyzji. Zatem nie można tym samym mówić o wskazywanym w petitum skargi kasacyjnej naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.