II GSK 291/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 2. [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2266/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2266/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej: Prawo telekomunikacyjne) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ograniczył [...] (powoływanej dalej jako "skarżąca") prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez [...] (dalej: TP) instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, wszczętym przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) na wniosek TP z dnia 26 kwietnia 2012 r. w zakresie dokumentów, przekazanych przez TP pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r., które TP objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa TP". Prezes UKE wyjaśnił, że w trzech dokumentach złożonych przez TP, zawarte są dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez TP, wyczerpujące przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - tajemnica przedsiębiorstwa. Wskazał, iż TP podjęła działania niezbędne w celu zachowania poufności ww. informacji, składając wniosek o ograniczenie prawa wglądu (pismo z 26 kwietnia 2012 r.) dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w wymienionych we wniosku załącznikach. Według Prezesa UKE wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały ujawnione w ich wersjach jawnych i spełniają warunki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyraził pogląd, że udostępnienie tych dokumentów pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (t.j. skarżącej) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa TP. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. opatrzone zostało pouczeniem, w myśl którego zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca złożyła pisma z dnia 25 czerwca 2012 r. skierowane do Prezesa UKE, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudostępnieniu jej żądanych akt w całości, zarzucając naruszenie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz wadliwe uzasadnienie kwestionowanego postanowienia, niespełniającego warunków z art. 107 § 3 k.p.a. Prezes UKE, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatytułowanym "Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", ustosunkował się do pisma z dnia 25 czerwca 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenia wglądu do akt, a nadto niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła również mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego – art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez niezasadne ograniczenie wglądu do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez TP jako "tajemnica przedsiębiorstwa TP" podczas, gdy dokumenty zastrzeżone nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co pozbawiło skarżącą udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sąd I instancji odrzucając powyższą skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez TP instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2012 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2014. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Jednak zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Skoro więc warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu było wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek zaskarżenia nie został złożony, skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła również skarżąca – Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi Izby w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi, - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, że postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, zgodnie z którym postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego" prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości na podstawie art. 114 i następnych Prawa telekomunikacyjnego, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z rezerwacją częstotliwości, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". A zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. Powyższa konstatacja nie uprawnia jednak do przyjęcia wniosku, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego służy stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w k.p.a. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Konkludując wypada zauważyć, że brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.