II OSK 1636/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i B.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 657/14 odrzucającego skargę J.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru sposobu użytkowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 12 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.S. i B.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru sposobu użytkowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargę w imieniu skarżących sporządził adwokat. Zgodnie z zarządzeniem z 21 października 2013 r. wezwano skarżących (na adres pełnomocnika) do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do występowania w imieniu skarżących przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Zarządzeniem z tego samego dnia wezwano skarżących do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Pełnomocnik skarżących otrzymał wezwania 28 października 2013 r. Pełnomocnik skarżących uiścił wpis w terminie informując o tym Sąd I instancji pismem z 4 listopada 2013 r., w którym powołał się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy. Jednocześnie nie nadesłał stosownego pełnomocnictwa. Postanowieniem z 30 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżących wskazując, że nie uzupełnili oni braku formalnego skargi, bowiem nie nadesłali pełnomocnictwa bądź jego uwierzytelnionego odpisu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 520/14 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w aktach sprawy brak było zarządzenia z 21 października 2013 r. dotyczącego wezwania do złożenia pełnomocnictwa. Sąd I instancji ponownie odrzucił skargę, wskazując, że zarządzenie wzywające do złożenia stosownego pełnomocnictwa procesowego znajduje się na k. 1 akt sądowych, a skarżący nie uzupełnili braków skargi w tym zakresie. Sąd I instancji podkreślił, że nie stanowi uzupełnienia powyższego braku powołanie się przez pełnomocnika na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący. Po pierwsze, zarzucili naruszenie art. 153 w związku z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez niewykonanie wskazań oraz niezrealizowanie oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 520/14. Skarżący wskazali, że nie zostali ponownie wezwani do złożenia stosownego pełnomocnictwa. Po drugie, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na skutek nieuzupełnienia braku formalnego skargi, pomimo braku wezwania strony do uzupełnienia tego braku. Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 i art. 37 § 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie. Po czwarte, art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pełnomocnik miał obowiązek złożenia nowego pełnomocnictwa, pomimo złożenia tego dokumentu na etapie postępowania administracyjnego. Po piąte, art. 133 § 1 w związku z art. 166 § 1 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia w oparciu o akta sprawy, w których znajduje się prawidłowe pełnomocnictwo do występowania przed sądami administracyjnymi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Po pierwsze, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga kwestia skutków postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 520/14. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten dotyczy związana organu oraz sądu oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku wydanym na skutek rozpoznania sprawy. Ocena prawna i wskazania adresowane są więc do organu, które działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, natomiast sąd będzie nimi związany, jeżeli na skutek ponownego rozpoznania sprawy zostanie wniesiona kolejna skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wojewódzki sąd administracyjny będzie zobowiązany uwzględnić art. 153 p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości. Przepis ten nie dotyczy natomiast związania wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na skutek którego uchylone zostaje orzeczenie Sądu I instancji. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia z zasadą praworządności w całym systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 520/14 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w aktach sprawy brak było zarządzenia z 21 października 2013 r. dotyczącego wezwania do złożenia pełnomocnictwa. Sąd I instancji był zobowiązany tę kwestię uwzględnić, co uczynił dokonując ponownej analizy akt sprawy. Wbrew stwierdzeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego zarządzenie z 21 października 2013 r. znajduje się w aktach sprawy (k. 1, pkt IIIa akt sądowych), na co zasadnie wskazał Sąd I instancji ponownie odrzucając skargę. Stąd też brak było podstaw do ponownego wzywania pełnomocnika czy też skarżących do nadesłania pełnomocnictwa do występowania przed sądami administracyjnymi, ponieważ poprzednie wezwanie znajdowało oparcie w zarządzeniu z 21 października 2013 r. Oznacza to, że nawet jeśli przyjąć, iż Sąd I instancji naruszył art. 170 p.p.s.a. nie uwzględniając oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju naruszenie może stanowić podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. również okazał się nieuzasadniony. Drugą zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dopuszczalność powołania się przez pełnomocnika na dokument pełnomocnictwa złożony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Ocena dopuszczalności powołania się na pełnomocnictwo złożone wcześniej do akt administracyjnych była przedmiotem licznych i rozbieżnych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik może skutecznie powołać się na pełnomocnictwo złożone wcześniej w aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na akt (działanie, bezczynność) organu, o ile treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości co do jego zakresu i w sposób wyraźny obejmuje występowanie przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Złożenie pełnomocnictwa do wniesienia skargi "przedtem" w rozumieniu art. 46 § 3 p.p.s.a. oznacza również złożenie takiego pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1190/14, nie publ.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem złożenia pełnomocnictwa jest udokumentowanie, że pełnomocnik rzeczywiście reprezentuje stronę. Dla osiągnięcia tego celu jest wystarczające powołanie się na pełnomocnictwo złożone wcześniej w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego na skutek skargi wniesionej na akt je kończący (lub odpowiednio bezczynność lub przewlekłość). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcja przeciwna, nakazująca w każdym przypadku składanie nowego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nawet jeżeli nie budzi żadnych wątpliwości, że pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym jest również upoważniony do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i występowania w postępowaniu wszczętym na jej skutek, jest wyrazem nadmiernego formalizmu i nie znajduje uzasadnienia w wykładni celowościowej i systemowej art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. Stąd też na uwzględnienie zasługiwały zarzuty błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 i art. 37 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 166 § 1 p.p.s.a, bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a. dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, po zamknięciu rozprawy i przez wydanie wyroku. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących wyroków do postanowień (art. 166 p.p.s.a. błędnie powołany w skardze kasacyjnej jako art. 166 § 1 p.p.s.a.) oznacza możliwość stosowania wprost, stosowania z modyfikacjami bądź niestosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 133 § 1 p.p.s.a. zakreśla podstawę ("na podstawie akt sprawy") orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy, do czego w niniejszej sprawie nie doszło, bowiem Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga podlegała odrzuceniu. Brak jest zatem podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 133 § 1 p.p.s.a. do postanowienia o odrzuceniu skargi. Nie oznacza to oczywiście, że dokonując kontroli zachowania warunków formalnych skargi, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku sięgnięcia do akt administracyjnych sprawy, a oznacza jedynie, że ewentualnej podstawy kasacyjnej stanowiącej podstawę kwestionowania przez stronę postanowienia o odrzuceniu skargi nie może stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz odpowiednie przepisy dotyczące braków formalnych i sposobu ich uzupełnienia. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., ani też żaden przepis szczególny, nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.