II SA/Ke 531/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] w J. Spółki Akcyjnej w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy W. z [...] odmawiającą przyznania ww. Spółce dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników: D. B. i A. K. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 3 października 2012 r. H. K. – syndyk [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, zwanej dalej Spółką, zwrócił się do organu samorządu gminy we W. o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników: D. B. i A. K. W uzasadnieniu decyzji odmownej organ I instancji stwierdził, że od chwili wejścia w życie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, została wykluczona możliwość przyznania takiej pomocy podmiotom gospodarczym znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej, czyli tzw. przedsiębiorstwom zagrożonym. Organ wskazał, że przedsiębiorstwem zagrożonym jest takie, które nie jest w stanie z własnych środków lub środków zewnętrznych pokryć strat. Na mocy Uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia z 5 grudnia 2011 r. Spółka postawiona została w stan likwidacji, a następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział Gospodarczy z [...] została ogłoszona upadłość obejmująca likwidację majątku Spółki celem zaspokojenia wierzycieli. W ocenie organu, skoro Spółka jest w upadłości to oczywistym jest, że nie ma szans odwrócenia tej sytuacji nawet przy pomocy publicznej. Zbędnym więc było analizowanie spełnienia przez nią wspólnotowych przesłanek przyznania pomocy publicznej wobec czego mijało się z celem wzywanie do składania sprawozdań finansowych. W odwołaniu Spółka stwierdziła, że bezspornym jest, iż D. B. i A. K. pobierali naukę przed wydaniem decyzji jak i nowelizacją ustawy o systemie oświaty polegającą na dodaniu do art. 70b ust. 11, który określił zwrot kosztów nauki zawodu jako pomoc de minimis. Ustawodawca nie wprowadził przepisów międzyczasowych, które regulowałyby sytuację tych pracodawców, którzy zdecydowali się kształcić pracowników, licząc na zwrot poniesionych kosztów niezależnie od tego, jaka będzie ich sytuacja finansowa na dzień złożenia wniosku o zwrot tych nakładów. W ocenie Spółki, ten błąd ustawodawcy nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla jej majątku, a została zaskoczona zmianą przepisów po zakończeniu szkolenia pracownika. Skarżący wskazał, że wytyczne Komisji Europejskiej z 1 października 2004 r. w ust. 1.8 dopuszczają udzielenie pomocy publicznej przedsiębiorstwu zagrożonemu m.in. ze względów polityki społecznej i taki przypadek, mając na uwadze przeznaczenie środków, dotyczy skarżącego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że Spółka 18 sierpnia 2009 r. zawarła z młodocianym D. B. ur. 20 grudnia 1993 r. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego na okres 36 miesięcy od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2012 r. W dniu 17 sierpnia 2009 r. taką samą umowę Spółka zawarła z młodocianym A. K. W aktach sprawy znajduje się dyplom nabycia przez D. B. kwalifikacji w zawodzie mechanik pojazdów samochodowych potwierdzony przez Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w Ł. w dniu 31 sierpnia 2012 r. oraz zaświadczenie Izby Rzemieślników i Przedsiębiorców w K. z 13 września 2012 r. potwierdzające złożenie przez A. K. egzaminu czeladniczego w dniu 11 września 2012 r. i uzyskanie tytułu czeladnika w zawodzie mechanik pojazdów samochodowych. W ocenie Kolegium powyższe dowody potwierdzają ukończenie przez ww. nauki zawodu i zdanie egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Bezspornym jest więc, że Spółka, z którą młodociani zawarli umowy w celu przygotowania zawodowego, przyuczyła ich do wykonywania pracy w zawodzie mechanik pojazdów samochodowych, a tym samym wywiązała się z postanowień określonych zawartymi umowami w celu przygotowania zawodowego. SKO stwierdziło, że postawienie Spółki w stan upadłości oznacza, że jest ona przedsiębiorstwem zagrożonym. Likwidacja majątku upadłego w celu zaspokojenia wierzycieli wskazuje, że nie ma szans odwrócenia tej sytuacji, nawet przy pomocy publicznej. Spółka jest więc przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu Wytycznych Wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw. Taką sytuację potwierdza też, zdaniem organu, informacja dotycząca sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy zamieszczona przez niego w załączonym do wniosku formularzu. Organ zauważył, że ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych pozwalających stosować przepisy dotychczasowe do stanów sprzed wejścia w życie nowelizacji ustawy. W ocenie SKO, fakt, że kształcenie młodocianych miało miejsce przed wejściem w życie art. 70b ust. 11 ustawy o systemie oświaty nie uzasadnia zastosowania w sprawie przepisów dotychczasowych. Kolegium stwierdziło, że Wytyczne Komisji Europejskiej z 1 października 2004 r. zawarte w ust. 1.8 dopuszczające możliwość udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorstwu zagrożonemu nie dotyczą likwidowanej Spółki. Zdaniem Kolegium, Spółka jest w upadłości likwidacyjnej co oznacza, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach Wydziału Gospodarczego sygn. akt [...] z [...], że nie ma szans powrotu na rynek, skoro upadłość jest prowadzona poprzez likwidację majątku upadłego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyło [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji z powodu naruszenia konstytucyjnej zasady nieretroakcji, a także art. 8 kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje na podstawie znowelizowanego art. 70b ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zwrot kosztów kształcenia młodocianych pracowników D. B. o A. K., podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów ustawy w oparciu o zasadę nieretroakcji i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa nakazuje stosowanie ustawy w jej wcześniejszym brzmieniu sprzed nowelizacji. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Spółka wskazała, że bezspornym w sprawie jest, że D. B. i A. K. pobierali naukę przed wydaniem decyzji jak i nowelizacją ustawy o systemie oświaty. Zauważyła, że ustawodawca wprowadzając nowe uregulowania wraz z płynącymi z nich konsekwencjami nie wprowadził przepisów międzyczasowych, które regulowałyby sytuacje takie jak ta w niniejszej sprawie, gdzie skarżący zdecydował się kształcić pracowników, licząc na zwrot poniesionych kosztów niezależnie od tego jaka będzie jego sytuacja finansowa na dzień złożenia wniosku o zwrot nakładów. Ten błąd ustawodawcy nie może, w ocenie Spółki, prowadzić do negatywnych konsekwencji dla jej majątku. Zaskarżona decyzja narusza więc zarówno konstytucyjną zasadę nieretroaktywności jak i zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej zamieszczoną w art. 8 kpa, gdyż skarżący został zaskoczony zmianą przepisów po zakończeniu szkolenia pracownika. Nie miał możliwości podjęcia decyzji o przyjęciu pracownika na przeszkolenie będąc świadomym konsekwencji w postaci braku dofinansowania kosztów jego kształcenia. Skarżący nadmienił, że wytyczne Komisji Europejskiej z 1 października 2004 r. w ust. 1.8 dopuszczają udzielenie pomocy publicznej przedsiębiorstwu zagrożonemu ze względów m.in. polityki społecznej i taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, a co uzasadnia przyznanie wnioskowanych funduszy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., zgodnie z którym (ust. 1) pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1 (ust. 6). Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 7). W myśl z art. 70 ust. 1 i 2 u.s.o., praktyczna nauka zawodu może odbywać się u pracodawcy na podstawie umowy zawartej między nim a szkołą, określającej w szczególności sposób ponoszenia kosztów realizowania praktycznej nauki zawodu. Wówczas szkoły prowadzące kształcenie zawodowe przekazują pracodawcom, u których realizowana jest praktyczna nauka zawodu w formie praktyk zawodowych, środki na pokrycie dodatków i premii wypłacanych pracownikom za wykonywanie obowiązków opiekunów praktyk zawodowych oraz opłacanych od nich składek na ubezpieczenia społeczne (art. 70a ust. 1 u.s.o.). Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest zatem udzielenie rekompensaty finansowej za realizację kształcenia zawodowego tym podmiotom, których podstawową działalnością nie jest kształcenie uczniów. Takiej zasadzie podporządkowany jest też art. 70b ust. 1 u.s.o. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a spór pomiędzy stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w zakresie nauki zawodu poniesionych w okresie od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2012 r. przez Spółkę, dotyczących pracowników D. B. i A. K., należało stosować art. 70b ust. 11 u.s.o. dodany do ustawy nowelą z dnia 19 sierpnia 2011 r., która weszła w życie w dniu 1 września 2012 r., czy też art. 70b u.s.o. w dotychczasowym brzmieniu, a więc bez wspomnianego ustępu 11. Kwestia ta ma rozstrzygające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, gdyż zgodnie z art. 70b ust. 11 u.s.o. dofinansowanie, o którym mowa w art. 70b ust. 1 u.s.o., stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.Urz.UE.L.2006.379.5), a stosownie do zapisów tego rozporządzenia pomoc taka nie może być udzielana podmiotom gospodarczym uznanym za zagrożone (znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej). Rozstrzygając tak opisany spór pomiędzy stronami, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyraża pogląd zaprezentowany już w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 583/13 oraz IV SA/Po 584/13 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W pkt 7 preambuły do rozporządzenia nr 1998/2006 Komisja wyjaśnia, że pomoc de minimis nie powinna być udzielana podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji (Dz. Urz. UE C 244 z 01.10.2004, s. 2, zwanych dalej wytycznymi) w związku z trudnościami, jakie wiążą się z ustaleniem ekwiwalentu dotacji brutto pomocy udzielanej tego typu podmiotom gospodarczym. Dodatkowo zakaz ten podyktowany jest okolicznością, iż jedynym celem udzielanej tym podmiotom pomocy jest przywrócenie zdolności do konkurowania na rynku. Pomoc de minimis może natomiast mieć różne przeznaczenie oraz operacyjny charakter. Faktycznie, może prowadzić do utrzymywania na rynku źle funkcjonującego podmiotu gospodarczego, a w takich przypadkach, nawet niezależnie od bagatelnej wielkości, ma ona negatywny wpływ na warunki konkurencji. Komisja uznaje przedsiębiorstwo za zagrożone, jeżeli ani przy pomocy środków własnych, ani środków, które mogłoby uzyskać od właścicieli/akcjonariuszy lub wierzycieli, nie jest ono w stanie powstrzymać strat, które bez zewnętrznej interwencji władz publicznych prawie na pewno doprowadzą to przedsiębiorstwo do zniknięcia z rynku w perspektywie krótko lub średnioterminowej (pkt 9 rozdział 2.1. wytycznych). W szczególności, przedsiębiorstwo zostaje uznane za zagrożone, jeżeli zachodzi przynajmniej jedna z poniższych okoliczności (pkt 10 ww. rozdziału wytycznych): a. w przypadku spółki kapitałowej, jeżeli ponad połowa jej zarejestrowanego kapitału została utracona, w tym ponad jedna czwarta tego kapitału w okresie poprzedzających dwunastu miesięcy, lub b. w przypadku spółki, której przynajmniej niektórzy członkowie są w sposób nieograniczony odpowiedzialni za długi spółki, jeżeli ponad połowa jej kapitału według sprawozdania finansowego została utracona, w tym ponad jedna czwarta w okresie poprzedzających dwunastu miesięcy, lub c. niezależnie od rodzaju spółki, jeżeli spełnia ona kryteria do objęcia jej procedurą upadłościową lub likwidacyjną. Jednocześnie, nawet jeżeli nie zachodzi żadna z ww. okoliczności, przedsiębiorstwo może być uznane za zagrożone w szczególności jeżeli występują typowe oznaki trudności, takie jak rosnące straty, malejący obrót, zwiększanie się zapasów, nadwyżki produkcji, zmniejszający się przepływ środków finansowych, rosnące zadłużenie, rosnące kwoty odsetek i zmniejszająca się lub zerowa wartość aktywów netto (rozdział 2.1. pkt 11 wytycznych ). Organy w rozpatrywanym przypadku uznały, że zastosowanie znajduje nowe prawo, a więc dodany przez ustawę nowelizującą art. 70b ust. 11 u.s.o. Jednocześnie na podstawie ustalonego stanu faktycznego przyjęły, że - z przyczyn wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji - skarżąca Spółka jest znajdującym się w trudnej sytuacji gospodarczej, a tym samym zagrożonym, podmiotem gospodarczym, a co za tym idzie nie przysługuje jej pomoc, o jakiej mowa w art. 70b ust.1 u.s.o. Nie kwestionowaną przez stronę okolicznością jest, że w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników skarżąca Spółka była podmiotem gospodarczym znajdującym się w trudnej sytuacji gospodarczej (zagrożonym) w rozumieniu pomocy de minimis. Spółka wyraża przy tym pogląd, że w stanie faktycznym sprawy art. 70b ust. 11 u.s.o. nie znajduje zastosowania. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 31 lit. c) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1206) zmieniającej ustawę z dniem 1 września 2012r. i istotnie w akcie tym brak jest norm intertemporalnych wskazujących w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały przy ocenianiu zasadności przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia odbytego przed tą datą. Stanowisko w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych Sąd orzekający w przeważającej mierze oparł na uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., o sygn. I OPS 1/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) nie tylko dlatego, że a contrario z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika jej ogólna moc wiążąca, lecz przede wszystkim dlatego, że przedstawiony tam tok rozumowania, analiza przepisów prawa i argumentacja jest przekonująca. Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu jego mocy obowiązującej, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (patrz wyroki NSA z 16 maja 2007 r., sygn. I OSK 1080/06 oraz z 21 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 943/05, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności taka, która wprowadza zmiany w innych ustawach zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (por. wspomnianą wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006r.). W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005/1/9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne", Poznań 2000, str. 62 i uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Jak słusznie wskazał NSA w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów, na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r., K 9/92 - OTK 1993/1/6, z 19 października 1993 r., K 14/92 - OTK 1993/2/35). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jeżeli zatem decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. PRN 34/91, Lex nr 10905), tj. regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993/1/6). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji ( por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01, OTK 2001/7/2009). Zagadnienia intertemporalne należy bowiem badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97; NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99; NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt l PRN 34/31, LEX 10905). Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 443/09). Dodatkowo w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podnosi się, że modyfikacje dokonywane przez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa, nie tylko obniżają zaufanie obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK-A 2004/3/22). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2). Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986/1/2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990/1/5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994/2/36, z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97 - OTK 1998/2/13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK 2001/7/209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK 2001/7/45). Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989/1/2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 19964/30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988/1/6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000/5/144). Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 kpa, organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 70b u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 września 2012 r. To pod rządami starego prawa powstał i został zrealizowany stosunek prawny, który był przedmiotem niniejszej sprawy. Zdarzenie prawne, będące podstawą dofinansowania, zostało w istocie rzeczy zamknięte pod rządami starego prawa, gdyż po dniu 31 sierpnia 2012 r. spółka nie kontynuowała już procesu przygotowania zawodowego D. B. i A. K. W przypadku drugiego nastąpiła jedynie weryfikacja tego przygotowania zawodowego poprzez egzamin, a D. B. egzamin zdał przed 1 września 2012 r. Spółka podjęła decyzję o szkoleniu młodocianych pracowników kierując się prawami i obowiązkami określonymi przez u.s.o. w brzmieniu sprzed 1 września 2012 r. Do chwili wejścia w życie nowelizacji, cel przygotowania zawodowego młodocianych pracowników został zrealizowany. Potwierdza to, że proces kształcenia zawodowego odbywał się prawidłowo. Młodociani odbyli naukę zawodu w okresie od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2012 r. To pod rządami starego prawa skarżąca przeprowadziła cały cykl kształcenia zawodowego i poniosła jego koszty organizacyjne i finansowe. Wprawdzie A. K. egzamin zdał już po wejściu w życie nowelizacji, lecz sam egzamin – choć formalnie niezbędny – faktycznie był jedynie zwieńczeniem procesu kształcenia, który był skuteczny, skoro młodociany go zdał. Tym samym należało zastosować przepis dotychczasowy. W omawianej sprawie nie bez znaczenia jest również to, że zastosowanie przepisów ustawy nowej (znowelizowanej), spowodowało niekorzystne zmiany z punktu widzenia strony. Tym bardziej, że ta nie miała żadnego wpływu na zaistniałą zmianę i nie mogła brać jej pod uwagę decydując się na zatrudnienie młodocianych. Pamiętać należy, że intencją ustawodawcy, który zdecydował się na dofinansowanie pracodawców w zakresie przygotowania zawodowego młodocianych, było zachęcenie tych pierwszych, by realizowali istotny cel społeczny jakim jest przygotowywanie zawodowe młodocianych i ponosili związane z tym procesem koszty. Skoro skarżąca Spółka zrealizowała ciążący na niej obowiązek w sposób prawidłowy i skuteczny, czego dowodem są zdane przez młodocianych egzaminy, to naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, byłoby zastosowanie nowego prawa prowadzące do pozbawienia Spółki należnego jej dofinansowania. Pogląd odmienny ewidentnie prowadzi w tym przypadku do naruszenia ww. zasad oraz zasady sprawiedliwości. Zastosowanie w niniejszym przypadku nowego prawa byłoby także naruszeniem zasady lex retro non agit. W ocenie Sądu, organy nie wykazały ważnego interesu publicznego, który mógłby stanowić podstawę do wzruszenia reguły tempus regit actum i umożliwić zastosowanie nowego prawa. Wręcz przeciwnie, w interesie publicznym jest, by młodociani uzyskiwali przygotowanie zawodowe, a elementem ustanowionego przez ustawodawcę systemu tego kształcenia jest dofinansowanie pracodawców mające zachęcić ich do owego kształcenia. Pozbawienie pracodawców wspomnianego dofinansowania mogłoby doprowadzić do załamania opisanego wyżej procesu, co niewątpliwie nie leży w interesie publicznym. Jeszcze raz należy podkreślić, że zdarzenie prawne leżące u podstaw niniejszej sprawy (zawarcie przez skarżącą Spółkę umów o pracę z młodocianymi w celu ich przygotowania zawodowego) miało miejsce na wiele miesięcy przed wejściem w życie nowych przepisów i przed datą wydania zaskarżonych decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Ł. B. zakończył szkolenie u wnioskodawcy oraz zdał egzamin przed dniem 1 września 2012 r. (dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe z 31 sierpnia 2012 r. - k. 11 akt administracyjnych), a A. K. egzamin czeladniczy zdał w dniu 11 września 2012 r. (zaświadczenie - k. 6 akt administracyjnych). Powyższe ustalenie przy braku przepisów intertemporalnych ma istotne znaczenie. W interesie społecznym jest, by środki publiczne kierować jedynie do tych pracodawców, którzy spełniają wszystkie konieczne wymogi, określone prawem. Regulacja ta skłania także pracodawców do podwyższania swych kwalifikacji w zawodzie i w zakresie przygotowania pedagogicznego. Pracodawca uzyskać winien dofinansowanie kosztów kształcenia w całości (jeśli przez cały okres nauki zawodu spełniał wszystkie wymogi wymagane prawem) bądź w części (proporcjonalnie - za pełne miesiące, w których spełnione były przesłanki z art. 70 b ust. 1 pkt 1 u.s.o.), a młodociany pracownik spełniać powinien wymogi art. 70b ust. 1 pkt 2 u.s.o. W tym przypadku pracodawca i młodociany wypełnili wszystkie obowiązki nałożone na nich ustawą obowiązującą w chwili zawarcia umowy o pracę, a także w okresie obowiązywania realizacji tejże umowy. Reasumując stwierdzić należy, że przyjęta przez organy interpretacja art. 70b u.s.o. jest nieprawidłowa wskutek przyjęcia, że zastosowanie w tym przypadku znajduje art. 70b ust. 11 u.s.o., a zapadłe w jej wyniku decyzje naruszają normę prawną wywiedzioną z tych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie adwokackie – 240 zł określone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.