I OSK 2952/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 934/13 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 934/13, po rozpoznaniu skargi S. L., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody rocznej za rok 2007 i 2008. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 5 października 2006 r. S. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji nie wcześniej niż z dniem 17 stycznia 2007 r. W dniu 10 stycznia 2007 r. ponownie złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem 18 stycznia 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zwolnił wymienionego ze służby z dniem 18 stycznia 2007 r. W dniu 23 kwietnia 2008 r. S. L. złożył odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...], którą uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień 15 października 2008 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku złożonej przez S. L. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1681/08 oddalił ją, a skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09. Tym samym prawomocnie zostało przesądzone, że zwolnienie skarżącego S. L. ze służby w Policji nastąpiło z dniem 15 października 2008 r., a podstawę zwolnienia stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], przyznał skarżącemu nagrodę roczną za 2007 r. w wysokości 18/360 jednomiesięcznego uposażenia. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania S. L., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r. Po złożeniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 619/10 oddalił ją, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 28 lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 prawomocnym od dnia 8 listopada 2012 r., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2008 r. zobowiązując Komendanta Głównego Policji do ponownego rozpoznania sprawy przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2007 r. i jednocześnie zobowiązał organ do rozstrzygnięcia o jego prawie do nagrody rocznej za 2008 r. (od 1 stycznia do 15 października). W wyniku powyższego Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania S. L. nagrody rocznej za rok 2007 i 2008. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 110 ust. 1 i 2 ustawy z o Policji wskazał, że policjant nie nabywa uprawnień do nagrody rocznej za okres, w którym pozostając w służbie nie wykonywał zadań służbowych i jednocześnie nie otrzymywał uposażenia, które gwarantuje mu przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Określając prawo policjanta do nagrody rocznej organ ma zatem obowiązek ustalić, czy przyczyną niewykonywania w danym okresie obowiązków służbowych była jedna z okoliczności wymienionych w art. 121 ust. 1 cytowanej ustawy, a tym samym czy policjant w tym okresie miał prawo otrzymywać uposażenie, czy też prawo to mu nie przysługiwało. Ustawodawca wykluczył więc możliwość, że policjantowi, któremu za dany okres służby z tytułu niewykonywania obowiązków służbowych nie przyznano uposażenia, będzie za ten sam okres przyznana nagroda roczna. Innymi słowy, pomiędzy uprawnieniem policjanta do nagrody rocznej a prawem tego policjanta do uposażenia za dany okres "pełnienia służby" istnieje ścisła zależność. Potwierdzeniem tej zależności, w ocenie organu, jest dodatkowo przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859), który określa, że do okresu służby dla celów obliczania nagrody rocznej nie wlicza się między innymi okresów korzystania z urlopu bezpłatnego lub wychowawczego (za które uposażenie nie przysługuje) czy przerw w wykonywaniu obowiązków służbowych, za które policjant nie zachował prawa do uposażenia, wymienionych w art. 126 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazano dalej, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Komendanta Głównego Policji, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], skarżącemu odmówiono przyznania prawa do uposażenia za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. oraz przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. i powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 1926/12, w konsekwencji czego prawomocne rozstrzygnięcie o prawie wymienionego do uposażenia za wskazany okres zapadnie dopiero w wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez sąd administracyjny. Od rozstrzygnięcia tego zależy natomiast rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej uprawnień skarżącego do nagrody rocznej za rok 2007 i 2008. Reasumując, Komendant Główny Policji stwierdził, że kwestia prawomocnego przesądzenia o prawie skarżącego do uposażenia za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 października 2008 r., mająca zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie wymienionemu prawa do nagrody rocznej za 2007 r. i 2008 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawy ze skarg S. L. znajduje się w posiadaniu akt osobowych wymienionego, zawierających materiał dowodowy, który powinien zostać uwzględniony w postępowaniu dotyczącym przyznania nagrody rocznej za rok 2007 i 2008. Brak zgody Sądu na wypożyczenie przedmiotowych akt (pismo z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11) uniemożliwia prowadzenie postępowania w sposób ciągły, co dodatkowo potwierdza zasadność jego zawieszenia do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podzielił stanowisko, że kwestia prawomocnego przesądzenia o prawie skarżącego do uposażenia za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 października 2008 r., mając zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie wymienionemu prawa do nagrody rocznej za 2007 r. i 2008 r., stanowi w tejże sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 170 P.p.s.a., art. 110 ust. 1 i 2 oraz art. 121 ustawy o Policji, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów, art. 24 § 1 pkt 1, 5, 6 i 7 oraz § 3 i 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienia organów I i II instancji stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wynika, że przyznanie nagrody rocznej ustalane i uzależnione jest w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09 przesądzono prawomocnie, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z dniem 15 października 2008 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Skoro tak, to w zestawieniu z faktem, iż skarżący nie wykonywał zadań służbowych z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy, zawieszenie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2007 i 2008, jest nieuzasadnione. Tym bardziej, że niewykonywanie obowiązków służbowych miało swoje źródło w chorobie. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie co do nagrody rocznej może się toczyć niezależnie od postępowania dotyczącego uposażenia, bowiem są to dwie odrębne regulacje ustawowe. Ponadto wskazano, że nagroda roczna nie jest składnikiem uposażenia, zaś fakt, iż akta administracyjne skarżącego znajdowały się w Sądzie, a ten z uwagi na toczące się postępowanie nie mógł ich wypożyczyć organowi, nie stoi na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy, bowiem zawsze istnieje możliwość zapoznania się z aktami w siedzibie Sądu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Policji, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż prawo do nagrody rocznej nie jest zależne od uposażenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważań nad wpływem prawa do uposażenia w określonej wysokości rocznej, które to ograniczenie miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do uwzględnienia skargi. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zaś w przypadku stwierdzenia, że nie doszło do naruszeń, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanej sprawie istotna jest treść art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), określającego ogólne zasady przyznawania policjantom nagród rocznych. Zgodnie z powołanym przepisem policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje, przy czym definicja uposażenia zawarta jest w art. 100 powołanej ustawy. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (takich jak dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy czy też dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby), a zatem przesądzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 749/09, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło z dniem 15 października 2008 r. dla ustalenia wysokości nagrody rocznej jest niewystarczające. Ustalenie prawa do nagrody rocznej jest bowiem ściśle związane z określeniem jej rzeczywistej wysokości. Reasumując uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez organ kwestii czy S. L. przysługiwało prawo do uposażenia za okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. oraz prawo do innych należności pieniężnych za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2007 i 2008 r. Wobec tego, że sformułowane zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych były jedynie konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, skład orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Z tej przyczyny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.