II SA/Gl 794/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr [...]56 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) nakazał M. i K. P. doprowadzenie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie: – rozbiórki ściany w korytarzu, wydzielającej nowe pomieszczenie z powierzchni korytarza na rzecz lokalu mieszkalnego, – zamurowanie otworu drzwiowego pomiędzy korytarzem i mieszkaniem, – odtworzenie schodów zewnętrznych od strony południowej budynku, – wymianę obecnych drzwi wejściowych od strony południowej na drzwi posiadające szerokość nieblokowanego skrzydła minimum 0,9 m. Termin wykonania obowiązku określono na dzień [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że inwestorami wykonanych robót są M. i K. P., zaś zakres wykonanych robót mieści się w pojęciu przebudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Roboty te polegają na: 1. wykonaniu nowej ściany działowej, wydzielającej część korytarza klatki schodowej i włączającej uzyskaną powierzchnię do mieszkania nr [...]. Wydzielona część korytarza pierwotnie prowadziła do wyjścia zewnętrznego. Obecnie wyjście to przynależne jest do mieszkania nr [...], 2. wykonaniu nowego otworu drzwiowego w ścianie klatki schodowej, łączącego wydzieloną część korytarza z mieszkaniem nr [...]. Wg oświadczenia inwestorów otwór ten został wykonany w istniejącej wnęce ściany wewnętrznej, 3. wymianie drzwi zewnętrznych od strony południowej w wydzielonej części korytarza bez zmiany wymiarów otworu istniejącego, 4. częściowej rozbiórce schodów zewnętrznych. Wg oświadczenia inwestorów częściowa rozbiórka schodów spowodowana została ich nieodpowiednim stanem technicznym. Inwestorzy zabudowując ściankę działową, wydzielająca część korytarza na rzecz mieszkania, zmniejszyli szerokość spocznika na poziomie parteru do 1,43 m, naruszając minimalną szerokość spocznika w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, określoną w § 68 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) na 1,5 m. Zdaniem organu, zmniejszenie szerokości spocznika nie może być zaakceptowane. Stąd też naruszenie obecnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych winno skutkować wydaniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji M. i K. P. podnieśli, że nie byli inwestorami wszystkich robót budowlanych na parterze budynku. Prace polegające na przeniesieniu drzwi południowych na stronę północną i uporządkowanie rozpadających się schodów były inwestycją wspólną. Na wydzielenie części korytarza na rzecz ich mieszkania, wyrazili też zgodę wszyscy współwłaściciele, którzy byli też obecni przy stawianiu ścianki działowej, nie wyrażając wówczas sprzeciwu, co potwierdza protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...]r. Wykonanie takich robót w świetle opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych P. A., nie wpłynęło w istotny sposób na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Szerokość spocznika wynosi zaś 1,43 m, w budynku mieszka 14 osób, a zatem zdaniem odwołujących się zachowana została minimalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej (1,2 m). Stąd też wydany nakaz jest bezpodstawny. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość przy ul. [...] w P., obejmująca zabudowane budynkiem mieszkalnym działki nr "1" i "2" dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi współwłasność K. H., M. P., K. P., B. R., M. R. oraz M. L. Z akt sprawy nie wynika, by został ustanowiony zarządca nieruchomości wspólnej, bądź by którykolwiek ze współwłaścicieli sprawował zarząd rzeczą wspólną. Budynek – jak można wywieść z akt sprawy (co jednakże nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym dowodzie) jest budynkiem wielorodzinnym, w którym nie ustanowiono odrębnej własności lokali. Prawdopodobnie w budynku znajdują się więcej niż dwa lokale mieszkalne, zatem można przypuszczać, że nie stanowi on budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednak nawet sam fakt zamieszkiwania w jednym budynku wielu rodzin nie przesądza o tym, że w świetle prawa budowlanego stanowi on budynek mieszkalny wielorodzinny. Możliwa jest sytuacja, w której budynek zamieszkuje kilka rodzin, jednakże z uwagi na fakt, że nie będzie w nim dopuszczalne wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, w świetle przepisów prawa budowlanego budynek ten będzie miał charakter budynku jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy. Powyższa kwestia winna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ w toku postępowania. Będzie bowiem od niej zależało odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto, w świetle zebranych przez organ I instancji dowodów oraz podnoszonych przez odwołujących argumentów, w pierwszej kolejności ustalić należałoby jednoznacznie stan faktyczny sprzed wykonania robót na parterze budynku. W aktach znajdują się kopie fragmentów projektu budynku, przedłożone przez K. H., co pozwala wnioskować, iż istnieje oryginalny projekt budowlany obiektu. O ile na przestrzeni lat zostały legalnie wykonane w budynku roboty budowlane, należy sądzić, że mogą istnieć również dokumenty wskazujące na ich zakres. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić ostatni legalny stan faktyczny i zbadać, czy wykonane roboty miały na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu (przy czym chodzi tutaj o legalny stan pierwotny, zgodny z przepisami prawa). W tym przypadku wykonane roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, należałoby zakwalifikować jako remont, a tym samym wykluczone byłoby stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie budzi wątpliwości w przypadku, gdy mamy do czynienia z przebudową budynku (urządzeń budowlanych), bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przepisy ww. rozporządzenia nie mają jednak zastosowania w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na remoncie. Z tego też względu konieczne wydaje się, przed wydaniem nakazu zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami ww. rozporządzenia, jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na przebudowie, a nie remoncie istniejącego budynku. Jednocześnie organ zauważył, iż w przypadku, gdy wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę, istnieje możliwość spełnienia wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sposób inny niż określony we wskazanym wyżej rozporządzeniu. § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2, stanowi iż wymagania, o których mowa w § 1 (określone w art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane), mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy, przy czym dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (§ 2 ust. 4). Zatem w przypadku, gdy możliwe jest inne niż wskazane w rozporządzeniu, zapewnienie wymagań określonych przez ustawę, a strony przedstawią odpowiednią ekspertyzę, względy słuszności będą przemawiać za rozstrzygnięciem uwzględniającym rozwiązania przyjęte w takiej ekspertyzie. O ile więc wykonane roboty budowlane istotnie stanowią przebudowę, należy umożliwić stronom przedłożenie takiej ekspertyzy. Zdaniem organu odwoławczego, kolejną kwestią, jaką należałoby rozważyć, jest konieczność dokładnego wyjaśnienia, kto i w jakim zakresie był inwestorem wykonanych robót. Oświadczenia stron biorących udział w postępowaniu nie są jednoznaczne. Inwestorem jest bowiem podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, niezależnie od tego czy jest jednocześnie bądź nie jest właścicielem obiektu, bądź wykonawcą robót (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 459/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2012 r., II SA/GL 867/11). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta przedwcześnie. Stąd w myśl art. 138 § 2 kpa, postanowił o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, do czego jest uprawniony z uwagi na popełnione przez organ I instancji istotne naruszenia przepisów postępowania, polegające przede wszystkim na naruszeniu art. 7, 10, 77 § 1, 107 kpa, co skutkowało tym, że okoliczności sprawy pozostały niewyjaśnione w takim zakresie, w jakim miało to wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zaś dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, w świetle stwierdzonych uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji, skutkujących niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności istotnych w sprawie, naruszyłoby dwuinstancyjność postępowania. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 kpa, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB winien mieć na uwadze spoczywający na organach administracji, w myśl art. 10 kpa, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie uczynił. W skardze do sądu administracyjnego K. H. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Jej zdaniem, organ I instancji należycie zebrał materiał dowodowy i wydał prawidłową decyzję, kwalifikując sporne roboty jako przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ustalenie tych danych było możliwe w oparciu o znajdujący się w aktach projekt budynku, który wbrew twierdzeniom organu odwoławczego był kompletny, a nie stanowił jedynie fragmentu tego dokumentu. Prawidłowo też organ I instancji ustalił, że inwestorami robót byli M. i K. P., zaś ewentualne wątpliwości mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 kpa. Stąd też brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Do skargi dołączono kserokopię projektu budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej uczestnicy postępowania M. P. i K. P. wnieśli o oddalenie skargi, zaś B. R. i M. R. przychylili się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organ odwoławczy dopatrzył się braków w zakresie postępowania wyjaśniającego i naruszenia przepisów postępowania, których usunięcie przekraczałoby ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślone przepisem art. 136 kpa. W pierwszym rzędzie działając z urzędu zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził jednak, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, zaś usunięcie tej wadliwości nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym, jako że naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mianowicie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w podstawie prawnej wydanego nakazu powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), podczas gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, jak i jego motywy, jednoznacznie wskazują, że organ stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie mogą być zalegalizowane. W istocie więc wydany nakaz nie miał na celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, lecz przywrócenie stanu poprzedniego, o czym stanowi pkt 1 tego przepisu. Tego rodzaju wadliwość rodziła doniosłe konsekwencje prawne, bowiem decyzja organu I instancji była niewykonalna. O ile bowiem nakaz wydany z mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, a ponadto, brak podstawy prawnej do określenia terminu jego wykonania, jak to uczynił organ I instancji, decyzja nakładająca obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie może być wymuszona w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Mianowicie, z mocy art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie byłoby zatem możliwe kontynuowanie postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, gdyż oznaczałoby to powtórne wydanie takiego samego nakazu, jaki został już zawarty w decyzji organu I instancji. Stwierdzić też przyjdzie, że organ I instancji jednym rozstrzygnięciem objął szereg robót, nie rozważając odrębnie ich reżimu prawnego. Mianowicie istotne jest zbadanie i ocena poszczególnych robót, a zwłaszcza częściowej rozbiórki schodów zewnętrznych, co wg oświadczenia małż. P. spowodowane było ich zawaleniem z powodu złego stanu technicznego. Wątpliwa jest kwalifikacja tych robót do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, jak i wydanie nakazu w trybie art. 51 Prawa budowlanego, skierowanego jedynie do małż. P. jako współwłaścicieli budynku. Usuwanie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku następuje bowiem na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zaś adresatem decyzji winni być wszyscy współwłaściciele obiektu budowlanego, bądź też ustanowiony przez nich zarządca (art. 61 Prawa budowlanego). Nawet jeżeli można się zgodzić z zarzutami skargi, że ustalenie tych okoliczności byłoby możliwe w postępowaniu odwoławczym, to i tak organ II instancji zobligowany byłby do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa, gdyż nie mógłby wydać nowej decyzji, opartej na innej podstawie materialnoprawnej i skierowanej do innych podmiotów. Podobnie należy ocenić wywód organu odwoławczego co do kwalifikacji budynku do kategorii wielorodzinnych. Kwestia ta mogła być wyjaśniona w postępowaniu przed tym organem, lecz i tak nie zmienia to postaci rzeczy, że decyzja organu I instancji musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wbrew zarzutom skargi, zasadnie zaś organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia legalnego stanu poprzedniego budynku. Nie chodzi przy tym jedynie o stan z daty budowy, udokumentowany znajdującym się w aktach sprawy i dołączonym do skargi projektem budowlanym, lecz istotne jest zbadanie, czy następnie budynek ten został przebudowany zgodnie z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Kwestia ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji robót budowlanych, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Jak wynika z akt sprawy, otwór drzwiowy w części korytarza przyłączonej do lokalu małż. P., wykonano bowiem w istniejącej wnęce. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał na możliwość odstępstwa od wymogów techniczno-budowlanych w trybie § 2 ust. 2 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych..., gdy idzie o zawężenie szerokości spocznika, zwłaszcza że chodzi o zaledwie 7 cm. W konsekwencji, sąd administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ z mocy art. 138 § 2 kpa. Prawidłowo też organ II instancji wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Dodatkowo przy ponownym jej rozpoznaniu należy uwzględnić charakter wykonanych robót i dokonać ich właściwej kwalifikacji oraz odróżnić tryb z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w zależności od możliwości doprowadzenia poszczególnych robót do stanu zgodnego z prawem. Niezbędne jest też rozważenie, czy rozbiórka schodów była konsekwencją ich zawalenia, zaś doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego winno nastąpić w drodze decyzji z art. 66 Prawa budowlanego. Wreszcie, konieczne jest ustalenie, kto był organizatorem procesu budowlanego i ponosił koszty realizacji robót budowlanych celem wskazania adresata wydanych nakazów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw