I OW 156/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z 20 czerwca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji (w części) Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania łącznie z jego zrzeczeniem się. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 12 marca 2013 r. A. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało swoją niewłaściwość w powyższej sprawie i na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu. Według przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie decyzji z [...] listopada 1996 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi D. gm. Wiskitki nr ew. [...] o pow. 0,38 ha, właściwym do jej rozpatrzenia, zgodnie z przepisami ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) był w pierwszej instancji kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej. Organem odwoławczym, a zarazem organem wyższego stopnia od decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości był wojewoda stosownie do art. 3 wyżej wymienionej ustawy. W dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się ponadto w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem, ustalając organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie poprzednio obowiązujących przepisów regulujących problematykę podziałów nieruchomości należy zwrócić uwagę na ustalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z 6 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000/4/139; postanowienie NSA z 16 listopada 2000 r., I SA 1458/00; postanowienie NSA z 23 września 2003 r., II SA 1484/00; postanowienie WSA z 22 marca 2005 r., II SA/Wa 1997/04, postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., I OW 69/11, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OW 146/11), które nakazuje traktowanie trybów nadzwyczajnych jako postępowań administracyjnych w nowej sprawie, gdzie właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w administracji publicznej. W związku z powyższym, przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art, 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego, zaś przy ocenie ważności rozstrzygnięcia bierze się pod uwagę stan normatywny momentu jego wydania. Ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulującą obecnie kwestie podziału nieruchomości, wyznaczono organy wykonawcze samorządu gminnego jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw i nie przewidziano w tym postępowaniu udziału wojewody jako organu odwoławczego, a tym samym organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Organy administracji państwowej do właściwości których przed dniem 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości zostały zniesione, a sprawy, o których wyżej mowa, które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organu wykonawczego gminy. To zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] listopada 1996 r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej we wsi D. gm. Wiskitki nr ewid. [...] o pow. 0,38 ha, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności przedmiotowej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki powstałe w wyniku przeprowadzonego podziału, przeznaczone pod drogi, przechodzące z mocy prawa na rzecz gminy, nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, lecz Wojewoda Mazowiecki, jako organ wyższego stopnia nad starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej. Przywołując art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu - grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustalał - zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy - rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Co prawda art. 96 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stwierdza, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a zatem organów samorządu terytorialnego, jednak kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości gruntowej pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, nadal pozostaje w gestii organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym wypadku - starosty. Stosownie bowiem do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, tj. wtedy, gdy działki gruntu wydzielone w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości gruntowej pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z kolei w myśl art. 9a tej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Oznacza to, że sprawa, której dotyczy wniosek A. M., tj. sprawa stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania (a nie decyzji w sprawie podziału, jak błędnie wskazał Wojewoda Mazowiecki we wniosku z dnia 20 czerwca 2013 r.) nie leży w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, lecz Wojewody Mazowieckiego jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty (poprzednio - kierownika urzędu rejonowego) w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie występuje spór kompetencyjny negatywny pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Z akt sprawy wynika, że A. M. wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z [...] listopada 1996 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki powstałe w wyniku przeprowadzonego podziału, przeznaczone pod drogi, przechodzące z mocy prawa na rzecz gminy. W niniejszej sprawie orzekał również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., I OSK 1384/11 wypowiedział się w przedmiocie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie. Sąd ten wskazał m.in., że " (...) decyzja podziałowa stała się ostateczna i w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne pozostawała w obrocie prawnym. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji wymieniona decyzja podziałowa korzystała z domniemania mocy obowiązującej w całokształcie rozstrzygnięcia, zatem również w części ustalającej odszkodowanie i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu" (...). Dalej Sąd ten zwrócił uwagę, że "na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powszechnie przyjmowano, że odszkodowanie za działkę wydzieloną pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem należało ustalić w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej. W orzecznictwie sądowym utrwalony był przy tym pogląd, że wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogły być skutecznie prowadzone po ostateczności decyzji podziałowej, także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogło nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek". W niniejszej sprawie wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. w części ustalającej odszkodowanie, która to decyzja została wydana przez organ, który już nie istnieje. Zatem, rozstrzygając spór kompetencyjny, w pierwszej kolejności należy ustalić organ, który w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a następnie ustalić organ wyższego stopnia, który zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji we wskazanej części. Przepis art. 98 ust. 1 zd. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. W takich przypadkach, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wreszcie, zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Wojewodę Mazowieckiego, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki powstałe w wyniku przeprowadzonego podziału, przeznaczone pod drogi, przechodzące z mocy prawa na rzecz gminy.