II SA/Gd 490/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Hurtowni A Spółki jawnej w L. na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 30 sierpnia 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/GD 31/12, na skutek wniesionej skargi przez H. B. i J. R. Spółkę jawną w L., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Sąd wskazał, że postanowienia uchwały planistycznej nie odpowiadają warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), bowiem zawarte w nich ustalenia są zbyt ogólnikowe i nie precyzują warunków podziału, jak i scalania nieruchomości. Nadto Sąd stwierdził, że przy uchwalaniu planu naruszono przepis art. 16 ust. 1 ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map kastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Sporządzenie planu miejscowego w niewłaściwej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. W wydanym wyroku Sąd wskazał, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje jego nieważność, bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i kontroli trybu sporządzania planu) i uznał, że w związku tym, pozostałe zarzuty skargi w odniesieniu do dokumentacji planistycznej nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały. W związku z tym zarzuty te nie były zatem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi wniesionej przez H. B. i J. R. Spółkę jawną w L. na uchwałę planistyczną z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2444/12 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy od powyższego wyroku. Po częściowym ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy w dniu 7 lutego 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² we wsi P., gmina C. W toku postępowania planistycznego uwagę do projektu planu wniosła H. B. i J. R. Spółka jawna w C. ,kwestionując przyjęte w projekcie planu rozwiązania dotyczące działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] i działek bezpośrednio sąsiadujących. W uwadze zakwestionowano rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda na części działki nr [...], która jest własnością spółki i dojazdu do projektowanych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ulicą P., wskazując, iż uniemożliwi to realizację planów inwestycyjnych spółki. W uwadze wskazano, że planowane rozwiązanie zapewniające dojazd do projektowanych obiektów handlowych ul. P. w sposób istotny ograniczy możliwości działalności spółki wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz wiązać się może z utratą wielu klientów. Uwaga nie została uwzględniona. W stanowiącym załącznik do uchwały rozstrzygnięciu o sposobie uwag do projektu planu wskazano, że położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...] w odległości około 200 m od włączenia łącznicy obwodnicy C. do drogi wojewódzkiej nr [...] wykluczyło możliwość dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P., a tylko wariant z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40 m uzyskał akceptację zarządcy drogi krajowej nr [...] oraz zarządców dróg powiatowej i wojewódzkiej, jako jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania. Budowa skrzyżowania skanalizowanego typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego, usprawniającą ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C. Rada Gminy wskazała, iż w przypadku planowanej budowy nowego obiektu handlowego na działce nr [...], obsługa komunikacyjna tej działki nie będzie możliwa bez modernizacji skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...], a więc budowa ronda umożliwi obsługę komunikacyjną także dla tego terenu. Istniejąca konstrukcja nawierzchni ul. P. jak również istniejące skrzyżowanie nie jest dostosowane dla ruchu ciężkich pojazdów zaopatrzenia do istniejącej hurtowni, tym bardziej dla planowanej inwestycji rozbudowy tej hurtowni. Ponadto Rada Gminy wskazała, iż w celu umożliwienia realizacji planów inwestycyjnych na działce nr [...] i działkach bezpośrednio sąsiadujących, Gmina wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...](obecnie nr [...]) strony zachodniej, tj. z ulicy C. Wezwaniem z dnia 20 marca 2013 r. skarżąca, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały, podnosząc że uchwała ta narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że wyłącznym celem przedmiotowej uchwały jest umożliwienie budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego przedsiębiorcy zgłaszającemu taki zamiar. Uchwała dyskryminuje skarżącą ograniczając możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Ograniczenie to wynika z przyjętego rozwiązania komunikacyjnego polegającego na budowie ronda obejmującego część działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, co uniemożliwi jej realizację planów inwestycyjnych. Projektowane rozwiązanie komunikacyjne zapewniające dojazd do obiektów ul. P. w sposób istotny ograniczy możliwości działalności skarżącej wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Natężenie ruchu na ulicy P. związane z dojazdem klientów do projektowanych obiektów handlowych utrudni dojazd i wyjazd klientów skarżącej, którzy wybiorą hurtownie zapewniające swobodny dojazd pojazdów. Uchwałą Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2013 r. Rada Gminy powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne. Odpis tej uchwały doręczono skarżącej w dniu 2 maja 2013 r. H. B. i J. R. Spółka jawna w C. wniosła w dniu 28 maja 2013 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: 1. art. 3 ust. 1 poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy, 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności, 3. art. 1 ust. 2 pkt 5 poprzez nieuwzględnienie zasady wymogów bezpieczeństwa ludzi, 4. art. 14 ust. 5 poprzez podjęcie uchwały bez analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, 5. art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez nieokreślenie w części tekstowej planu parametrów dróg. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem jest ona właścicielem nieruchomości, której obszar znalazł się na terenie objętym planem. Skarżąca przytoczyła zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej interes prawny wkraczając w jej chronione przepisem art. 140 kodeksu cywilnego uprawnienia właścicielskie poprzez przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne. Prowadzą one do wywłaszczenia skarżącej z części nieruchomości poprzez jej uniemożliwienie planów inwestycyjnych. Skarżąca zamierzała bowiem wybudować na swojej nieruchomości obiekt handlowo-usługowy. Interesy skarżącej nie zostały uwzględnione, zaskarżona uchwała nie kieruje się interesem publicznym, gdyż jedynym jej celem jest umożliwienie budowy obiektu wielkopowierzchniowego, właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej. Skarżąca wskazała, że uchwała nie uwzględnia w żaden sposób jej interesów, bowiem nie przewiduje w prognozie skutków finansowych wypłaty odszkodowań na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca stwierdziła, że projektowane rozwiązanie komunikacyjne ograniczy w sposób istotny działalność spółki, prognozowane natężenie ruchu związane z dojazdem klientów do projektowanych obiektów handlowych utrudni lub wręcz uniemożliwi dojazd i wyjazd pojazdów klientów spółki z jej nieruchomości. Wiązać się to będzie z utratą klientów, którzy wybiorą hurtownie zapewniające swobodny dojazd, nie narażający pojazdów na kolizje drogowe. Skarżąca zarzuciła, że uchwała nie uwzględnia wymogów bezpieczeństwa ludzi, bowiem zwiększony ruch pojazdów na wąskiej ul. P. stworzy zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Planowane natężenie ruchu w godzinach szczytu wynosi 779 pojazdów w ciągu godziny, co doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego miasta C. Skarżąca stwierdziła, że w protokole obrad sesji, na której doszło do uchwalenia planu brak jest wzmianki wskazującej na wypełnienie obowiązku analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, co narusza art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a zawarte w 6 ust. 10 uchwały regulacje nie spełniają powyższych wymogów. Dla drogi publicznej lokalnej 2KDL określono szerokość drogi, natomiast dla pozostałych dróg część tekstowa odwołuje się do linii rozgraniczających na rysunku planu. Skarżąca wskazała, że brak określenia w planie parametrów dróg skutkuje nieważnością planu i powołała się stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. II SA/Gl 869/11. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rada Gminy stwierdziła, że przy uchwalaniu planu nie naruszono interesu skarżącej ani norm prawnych powszechnie obowiązujących. Rada Gminy wskazała, że w toku procedury planistycznej Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. w piśmie z dnia 25 października 2010 r., jako zarządca drogi krajowej, wypowiedziała się negatywnie w kwestii obsługi komunikacyjnej terenu objętego wywołanym planem bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], wyjaśniając, że obwodnica C. ma za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum miasta C. i nie służy do obsługi terenów do niej przyległych. W tej sytuacji, z uwagi na położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzka nr [...], wykluczone było zaplanowanie dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P. Rozwiązanie komunikacyjne skrzyżowania musiało zostać zaplanowane w sposób zapewniający uzyskanie odpowiedniej przepustowości. Rada Gminy stwierdziła, że jedynie wariant z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo wraz z prawoskrętami uzyskał akceptację zarządców dróg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. w zakresie drogi wojewódzkiej nr [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w C. w zakresie drogi powiatowej – ul. P., jako jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne, uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania. Rada Gminy wskazała, że budowa skrzyżowania wraz z przebudową ulicy P. stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego, usprawniającą ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C. Przygotowanie realizacji tej inwestycji dokona się na zasadach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D. U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a więc z wyłączeniem władztwa planistycznego gminy. Poszerzenie ulicy P. umożliwi budowę chodnika, a planowana przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. na skanalizowane typu rondo wpłynie na poprawę bezpieczeństwa, w szczególności pieszych przy przechodzeniu na drugą stronę drogi wojewódzkiej nr [...]. Rada Gminy stwierdziła, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Naruszenie interesu prawnego skarżącej następuje wyłącznie wtedy, gdy w trakcie uchwalania planu następuje naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Rada gminy wskazała, że gmina dopełniła wszystkich wymogów określonych w ustawie, a przepisy ustawy wyznaczają gminę jako podstawową jednostkę w sprawach planowania przestrzennego, która poprzez swoje organy określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Nadto stwierdziła ona, że interes publiczny związany z podniesieniem bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego winien przeważać nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości, kosztem której ma dojść do modernizacji skrzyżowania. Organ wskazał, że istniejąca konstrukcja nawierzchni ul. Podmiejskiej, jak i istniejące skrzyżowanie nie są dostosowane do ruchu pojazdów do planowanej przez skarżącą inwestycji, a w celu umożliwienia realizacji planów inwestycyjnych skarżącej Gmina wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...] od strony zachodniej – ul. C. Rada Gminy wskazała, że sporządzona prognoza skutków finansowych zawiera wystarczające informacje na temat koniecznych do poniesienia kosztów i ewentualnych przychodów związanych z uchwaleniem planu, a Gmina jest przygotowana na ewentualność wystąpienia przez właścicieli nieruchomości (w tym skarżącą) ze związanymi z tym roszczeniami odszkodowawczymi. Rada Gminy oświadczyła, że treść planu jest zgodna ze studium, w którym w odniesieniu do terenu objętego planem przewidziano funkcję usług cenotwórczych, a konkretnie budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2. Przed podjęciem uchwały planistycznej Wójt Gminy, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opracował "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie P. gm. C. z częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę obwodnicy miasta C" i ocenił stopień zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych ze studium. Radni mieli możliwość zapoznania się z tą dokumentacją, jak i innymi materiałami, w tym projektem uchwały, przed sesją Rady Gminy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie w części tekstowej planu parametrów dróg, wskazano, że zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Ustalenia planistyczne zawierają te elementy, bowiem szerokość drogi w liniach rozgraniczających jest parametrem reprezentowanym najbardziej precyzyjnie przez rysunek planu i odczytywanym w pierwszym rzędzie na jego podstawie. Rysunek ten jest załącznikiem do uchwały, a zatem jej integralną częścią. Oznacza to, że zapisu § 6 ust. 10 pkt 2,3,4 i 5 uchwały o treści "w pasie o szerokości zgodnej z rysunkiem planu" jest ustaleniem zawartym w części tekstowej planu, a odwołanie się do rysunku planu nie może stanowić uchybienia, gdyż obie części planu należy odczytywać łącznie. Zarówno w części tekstowej, jak i na rysunku przedmiotowego planu określono klasy poszczególnych dróg, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), które ustalonym klasom drogi podporządkowuje odpowiednie parametry. Na rysunku planu określono linie rozgraniczające tych dróg oraz wskazano charakterystyczne wartości szerokości odcinków dróg, w których linie rozgraniczające są równoległe. Teren drogi 3 KDL obejmuje istniejący odcinek drogi powiatowej z projektowanym jej poszerzeniem jedynie po stronie wschodniej, gdyż od zachodu linia rozgraniczająca pokrywa się na całej długości drogi z istniejącymi granicami przylegających działek geodezyjnych. Teren drogi 5 KDGP obejmuje fragment istniejącej, zrealizowanej już obwodnicy miasta C. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Rada Gminy wskazała, że obecnie na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydano ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zakresu dotyczącego rozbudowy drogi powiatowej nr [...] na długości 400 m i wszczęto postępowanie na podstawie przepisów tej ustawy w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] wraz z rozbudową drogi powiatowej na długości 400 m. Na skarżonym planie wyznaczono linie rozgraniczające ulicy P., a szczegółowe rozwiązania poszczególnych elementów drogi zostały określone w projekcie technicznym, opracowanym zgodnie z wymogami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Rada Gminy stwierdziła, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wystarczające informacje na temat koniecznych do poniesienia kosztów i ewentualnych, możliwych do osiągnięcia przychodów przez gminę C. oraz w możliwie obiektywny sposób objęła wszystkie aspekty finansowe i ekonomiczne związane z uchwaleniem miejscowego planu. Reasumując, Rada Gminy stwierdziła, że skarżąca nie wykazała, by przy podjęciu uchwały Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych lub też nadużyła władztwa planistycznego. Władztwo to użyte zostało w celu zapewnienia bezpieczeństwa ogółowi i w związku z tym uznano za uzasadnione poświęcenie dla tego celu niewielkiego fragmentu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Gminy z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P. gm. C. Uchwała ta została podjęta z uwzględnieniem przewidzianej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zasady, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. Jeżeli w okresie biegu tego terminu organ udzieli odpowiedzi na wezwanie, w takim przypadku od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni na wniesienie skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/07 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60) Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 marca 2013 r., organ 26 kwietnia 2013 r. podjął uchwałę w przedmiocie odpowiedzi na to wezwanie, uchwała ta została skarżącej doręczona w dniu 2 maja 2013 r., skarga została wniesiona w dniu 28 maja 2013 r., skarżąca zachowała zatem termin do wniesienia skargi. Skarżąca posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 – dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl) . Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą planistyczną. Część działki nr [...] będącej własnością skarżącej położona jest w granicach opracowania planu i została przeznaczona na realizację celu publicznego – na przebudowę skrzyżowania ul. P. z drogą wojewódzką nr [...]. Niewątpliwie narusza to interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, uniemożliwiając jej w przyszłości korzystanie z części nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej ustawą, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy przez brak sprawdzenia zgodności projektu planu ze Studium, podzielając w tym zakresie stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Przepis ten stanowi, ze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Wymóg wykonania analizy dotyczącej stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium został w niniejszej sprawie spełniony. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z treści podjętej uchwały wynika, że organ planistyczny na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy stwierdził zgodność projektu planu z ustaleniami zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. Przyjęte rozwiązanie planistyczne nie narusza ustaleń studium, które przeznaczyło teren objęty planem pod zabudowę obiektem o powierzchni ponad 2000 m2. Brak odrębnego zapisu w treści protokołu z sesji Rady o badaniu zgodności projektu planu ze studium nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu ich sporządzania i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd uznał za niezasadny podniesiony przez skarżącą zarzut nieważności uchwały z uwagi na nieokreślenie w części tekstowej planu parametrów dróg. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej. § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego i stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte zostały w § 6 ust. 10 uchwały planistycznej. W pkt 1 -5 uchwały znalazły się zapisy: 1. ustala się linie rozgraniczające projektowanej drogi publicznej lokalnej 2KDL w pasie o szerokości 12 m, 2. ustala się linie rozgraniczające drogi publicznej lokalnej 3KDL w pasie o szerokości zgodniej z rysunkiem planu 3. ustala się linie rozgraniczające drogi publicznej głównej 4KDL w pasie o szerokości zgodniej z rysunkiem planu 4. teren drogi publicznej ruchu przyspieszonego 5KDGP obejmuje fragment obwodnicy miasta Chojnice w ciągu drogi krajowej nr 22 w pasie szerokości zgodnej z rysunkiem planu. W części tekstowej planu, jedynie odnośnie drogi publicznej lokalnej 2KDL wskazano jej szerokość, przez podanie parametru - 12 m. Natomiast odnośnie pozostałych dróg podanie ich parametrów nastąpiło w tekście planu przez użycie zapisu "ustala się linie rozgraniczające drogi publicznej (...) w pasie o szerokości zgodnej z rysunkiem planu". Na rysunku planu określono linie rozgraniczające tych dróg oraz wskazano charakterystyczne szerokości odcinków dróg linii rozgraniczających równoległych. Parametry dróg są czytelne, w związku z przyjętą skalą rysunku planu. Zaznaczyć należy, że przyjęcie takiego rozwiązania w niniejszej sprawie było uzasadnione zmiennością szerokości planowanych dróg, za wyjątkiem drogi lokalnej 2KDL o stałej szerokości 12 m. W ocenie Sądu, tekst planu nie zawiera luki w zakresie wskazania parametrów dróg, lecz odwołuje się w zakresie wskazania tych parametrów do rysunku planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Cześć graficzna planu jest częścią uchwały planistycznej, obie części uchwały - tekstową i graficzną należy odczytywać łącznie. Odwołanie się zatem w części tekstowej planu do parametrów dróg wskazanych w rysunku planu należy uznać za spełnienie wymogu przewidzianego w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Organ planistyczny nie naruszył w tym zakresie zasad uchwalania planu i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację wskazaną w odpowiedzi na skargę. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych. Brak jest podstaw do twierdzenia, że przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie komunikacyjne stwarza niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego. Przeciwnie z treści uchwały i dokumentacji planistycznej wynika, że zmiana istniejącego układu drogowego przez budowę skrzyżowania typu rondo wpłynąć ma na usprawnienie ruchu drogowego w tym rejonie. Przyjęte rozwiązanie zostało zaakceptowane jako jedno z kilku rozwiązań i uznane za najlepiej spełniające funkcję komunikacyjną i zapewniające przepustowość drogi dostosowaną do wielkości natężenia ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r. uzgodnił bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając takie rozwiązanie za właściwe. Przyjęta koncepcja drogową została zaakceptowana przez zarządców dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że cel na jaki przeznaczono nieruchomość skarżącej – budowa drogi publicznej, jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) Przebudowa skrzyżowania usprawnić ma ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C., w tym ruch związany z budową planowanego obiektu wielkopowierzchniowego. Takie rozwiązanie komunikacyjne zostało przez gminę przyjęte po analizie możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji objętej planem – wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w inny sposób, ze stanowiącej obwodnicę C. drogi krajowej nr [...]. Ten sposób komunikacji nie uzyskał jednak akceptacji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organu właściwego w sprawach uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 25 października 2010 r. stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu organ ten wskazał, że nie wyraża zgody na obsługę komunikacyjną terenu objętego planem bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], droga ta ma bowiem za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum miasta C. i nie służy do obsług terenów przyległych do niej. Organ ten stwierdził, że droga krajowa jest drogą tranzytową, a z faktu graniczenia nieruchomości z drogą krajową nie można wywodzić konieczność zapewnienia do niej dostępu przez odrębny bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r. uzgodnił bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając takie rozwiązanie za właściwe. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że projekt ten uwzględnia zastrzeżenia organu przekazane postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. W postanowieniu tym wskazano, że zagospodarowanie terenu 1 UC nastąpić może wyłącznie po przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z droga powiatową, zgodnie z koncepcją drogową uzgodnioną z zarządcami dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych oraz wprowadzono wymogi dotyczące lokalizowania infrastruktury niezwiązanej z gospodarką drogową. Podkreślić należy, że zajęcie nieruchomości skarżącej pod planowaną inwestycję nastąpiło w niewielkim zakresie, a zakres przeznaczenia terenu skarżącej pod inwestycję drogową związany jest z koniecznością przebudowy istniejącego skrzyżowania na skrzyżowanie skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40 m. Jedynie takie rozwiązanie uzyskało akceptację zarządców dróg krajowej, wojewódzkiej i powiatowej, jako uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania. Przyjęte rozwiązanie komunikacyjne wykorzystuje już istniejącą drogę – ul. P., wprowadzając konieczność przebudowy skrzyżowania tej drogi z ulicą B. Przyjęte rozwiązania planistyczne nie likwidują zjazdu z ulicy P. do nieruchomości skarżącej, nadto skarżąca posiada możliwość dojazdu do swojej nieruchomości z ulicy równoległej do ulicy P. od strony wschodniej – ul. C. Zarzuty skarżącej dotyczące wzmożenia ruchu na ulicy P. graniczącej z jej nieruchomością nie zasługują na uwzględnienie. Organ planistyczny w granicach posiadanego władztwa planistycznego może wprowadzać nowe rozwiązania komunikacyjne na danym terenie. Przepisy prawa nie gwarantują właścicielowi nieruchomości położonej przy drodze publicznej, że stan natężenia ruchu na tej drodze nie ulegnie zmianie, a przyjęte rozwiązanie zostało ocenione przez zarządców dróg za właściwe. Podkreślić należy, że budowa obiektu wielkopowierzchniowego na terenie objętym jednostka planistyczna oznaczona 1 UC została przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. Realizacja tego typu obiektu wpływa na sieć komunikacyjną miasta i często skutkuje koniecznością koniecznością przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego. Wskazać należy, że realizacja rozwiązania komunikacyjnego na części nieruchomości skarżącej spowoduje konieczność wywłaszczenia nieruchomości skarżącej, jako przewidzianej na cel publiczny i wiązać się będzie z zapłatą należnego odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.). Skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące zmniejszenia wartości pozostałej części jej nieruchomości oraz utrudnień w prowadzeniu na nieruchomości działalności gospodarczej w związku z utrudnionym dojazdem do nieruchomości. Ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy roszczenia dla właścicieli nieruchomości związane z wpływem treści planu na nieruchomość. Przepisy ten stanowią, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z istoty swej przewiduje zatem możliwość negatywnego wpływu treści planu na prawo własności nieruchomości i wprowadziła stosowną instytucję prawną w celu wyrównania strat właściciela nieruchomości z tym związanych. W sytuacji braku naruszenia przez gminę granic władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności przez ustalenia planu nie uzasadnia zatem stwierdzenia jego nieważności, a skarżącej przysługuje prawo dochodzenia stosownych roszczeń w trybie art. 36 ust. 1 ustawy. Odnośnie kwestionowania przez skarżącą treści prognozy skutków finansowych, która nie zawiera wskazania przysługujących skarżącej roszczeń z art. 36 ustawy, wskazać należy, że okoliczność ta nie może być uznana za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy jednym z etapów procedury planistycznej, jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ww. ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym prognoza ta powinna zawierać w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy, prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma ona charakteru wiążącego, normatywnego, pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. IV SA/Wa 2064/06 Lex nr 319157) Pominięcie w prognozie ewentualnych roszczeń skarżącej nie uzasadnia zatem stwierdzenia nieważności planu, a zasadność tych roszczeń nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.