I OSK 122/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1119/13 w sprawie ze skargi R. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1119/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. R. na opisany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji i orzekł o jego uchyleniu i uchyleniu utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z [...] stycznia 2013 r., stwierdził że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., zaliczył R. R. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od [...] sierpnia 1992 r. do [...] października 1994 r. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art.157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej K.p.a., stwierdził z urzędu nieważność powyższego rozkazu personalnego z uwagi na mnogość uchybień proceduralnych, które zakwalifikował jako rażące naruszenie prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W jego uzasadnieniu wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał na przepisy prawa materialnego, jakie miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji dotychczasowej. Dalej podał, że w przedmiotowej sprawie policjantowi zaliczono okres pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów, tj. wypisu z ewidencji gruntów ze Starostwa Powiatowego w B., oświadczenia zainteresowanego z dnia 16 grudnia 2010 r., zeznań dwóch świadków, a także innych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Przede wszystkim należało ustalić normatywną treści pojęcia domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z regulacją art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.), domownik to osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Pojęcie "domownika" w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która odsyła do przepisów o ubezpieczeniu społecznym, powiązane jest zatem ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pracą. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać w świetle orzecznictwa uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Organ podniósł w związku z tym, że w przeważającej części wnioskowanego okresu, jak wynika z akt osobowych policjanta, uczęszczał on do Liceum Ogólnokształcącego w B., co wiązało się z koniecznością dojazdów z miejscowości O. K. do B. i z powrotem (ok. 10 km w jedną stronę). Nauka w szkole oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, jego zdaniem, wykluczały pracę w gospodarstwie rolnym traktowaną jako stałą. Komendant Główny Policji stwierdził wobec tego, że przedmiotowy rozkaz został wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności policjant nie został wezwany do przedstawienia wszystkich brakujących dokumentów w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto nie zostały wykonane w pełnym zakresie czynności, służące sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń stron i przedstawionych przez nią dokumentów. Podkreślił też, że treść decyzji powinna zawierać szczegółowe wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy jej wydaniu, co wynika z art. 107 K.p.a., jak też zasad ogólnych, tj. zasady udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) oraz zasady wyjaśniania stronie zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.). Natomiast braki w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego oraz niedokonanie przez organ administracji prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzają przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zakwalifikowanie go jako rażącego naruszenia prawa. W skardze na powyższy rozkaz personalny R. R. zarzucił naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na fakt pobierania nauki w szkole, praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, a była pracą dorywczą, co w konsekwencji skutkowało nieuznaniem go za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – art. 6 pkt 2 – i niezaliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] sierpnia 1992 r. do [...] października 1994 r. do stażu pracy, a także naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wybiórcze materiały dowodowe, a nie całość zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] marca 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na rozumienie rażącego naruszenia prawa (oczywiste i bezsporne, niedotyczące wykładni prawa) i reguły rządzące się nadzwyczajnym postępowaniem w tej materii, w toku którego nie dochodzi do merytorycznego badania sprawy, zatem różniące się od postępowania zwykłego. W jego ocenie zaskarżony rozkaz im nie odpowiadał. Skonkludował bowiem, iż dokonana przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] interpretacja pojęcia domownika, odmienna od poczynionej w zaskarżonym rozkazie personalnym, nie może prowadzić do uznania, iż mamy do czynienia z kwalifikowanym, czyli rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analizując treść przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r., Sąd ten nie doszukał się w nim wyłączenia z definicji domownika osób uczących się, tak więc uznał, że nie można a priori pracy w gospodarstwie rolnym przez osobę uczącą się odbierać cechy stałości. Podniósł również, że charakter pracy domownika pracującego w gospodarstwie rolnym nie jest tożsamy z pracą samego rolnika. Domownik nie prowadzi bowiem działalności rolniczej na własny rachunek i nie musi pracować w takim samym wymiarze czasu pracy jak rolnik. Sąd zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza odrębne definicje rolnika i domownika, co wskazuje, że te pojęcia nie są tożsame i nie można je za takie uznawać. Za nieuzasadnione uznał także stanowisko Komendanta Głównego Policji, zdaniem którego w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych. Sam organ w zaskarżonym rozkazie stwierdza bowiem jedynie, że ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Takie zaś uchybienia, jak stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., są przesłanką jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności. To bowiem następuje w wyniku ustalenia kwalifikowanej wady decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany nim w mocy rozkaz, zostały zdaniem Sądu wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadniczego motywu uzasadnienia, jakim jest przyczyna z powodu której Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko organu polegające na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych. Na tej podstawie organ domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej zarzut ten rozwinięto wskazując przede wszystkim, iż Sąd I instancji skupił się na wyjaśnieniu pojęcia "domownika" zamiast wskazać przyczyny, z powodu których nie uznał tezy organu, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...]. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd meriti nie dokonał oceny przesłanek materialnoprawnych, w efekcie czego nie dokonał badania legalności zaskarżonego rozkazu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonych aktów z urzędu. Zaakcentowano, iż ograniczenie postępowania dowodowego nie może być utożsamiane z oceną dowodów, jak uczynił to Sąd I instancji. R. R. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej. Podstawą tą było naruszenie przepisów postępowania, zatem rzeczą autorki skargi kasacyjnej było wykazanie nie tylko, że Sąd meriti podniesione uchybienia popełnił, a więc naruszył wskazane przepisy poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię, ale także iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna eksponuje niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uznania zaskarżonego rozkazu za sprzeczny z prawem. W pierwszej kolejności zatem godzi się stwierdzić, że tak postawiony zarzut jest oczywiście chybiony, gdyż motywy kontrolowanego orzeczenia prezentują wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, jak też przekonujące stanowisko co do przyczyn uchylenia obu decyzji. Wedle jego brzmienia uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niepodobna się zgodzić z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie zawierał wskazanych powyżej elementów. Sąd I instancji wyraźnie wskazał przyczyny, dla których uznał, że postępowanie prowadzone przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] nie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Nawet, jeśliby przyjąć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym badanym w trybie nieważnościowym rozkazem personalnym miało usterki w zakresie wszechstronności oceny materiału dowodowego, to uchybienia te nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie nosiły takich znamion. Tego rodzaju wadliwości - dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego – z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzorczym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zasadzie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a pozwala na skuteczne zaczepienie wyroku tylko w wyjątkowych przypadkach, które tu nie zachodzą (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Skarga kasacyjna jednak dowodzi także wadliwości merytorycznej tego orzeczenia, bo powołuje się na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując na błędny pogląd Sądu meriti odnośnie charakteru naruszenia prawa decyzją dotychczasową. Pomijając nawet wątpliwość co do poprawności tej konstrukcji, i tak postawiony zarzut jest nietrafny. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, a przez organ prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym rozkazie. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Państwa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013r., II OSK 1859/11, LEX nr 1358429 ). Przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz przepis art. 6 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, regulujące pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i niewątpliwe. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie zresztą wskazywało na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Dokonanie takiej oceny wymaga natomiast analizy okoliczności faktycznych sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie stanowi rażącego naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). Niepodobna też dowodzić skutecznie, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji o materiał niekompletywny czy niewłaściwie oceniony. Decyzja dotychczasowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ocenił dowody w ramach posiadanych uprawnień, zastosował właściwy przepis prawa. Zatem, uwzględniając nawet wyjątkową możliwość dopuszczenia rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, w tej sprawie takiej konkluzji nie sposób udowodnić. Sąd Wojewódzki te okoliczności miał na uwadze, za niezasadny należy przeto uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przezeń przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 2