I SA/Bk 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłaty targowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1. W dniu 27 maja 2011 r., Rada Gminy Mielnik podjęła uchwałę nr VII/31/11 w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2011 r. Nr 160, poz. 1854). W § 3 ust. 1 uchwały ustalono, że inkasentem opłaty targowej jest pracownik Urzędu Gminy Mielnik wykonujący powierzone czynności w ramach stosunku pracy. Prokurator Rejonowy w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Mielnik, żądając ostatecznie stwierdzenia jej nieważności. Powyższej uchwale w zaskarżonej części Prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 (dalej: u.p.o.l.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta pracownika Urzędu Gminy Mielnik wykonującego powierzone czynności w ramach stosunku pracy nie narusza prawa, chociaż treść przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów, w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony, 2) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, iż zapis uchwały przewidujący jako inkasenta osobę fizyczną bez jej indywidualnego określenia odpowiada prawu, chociaż pozostaje z nim w sprzeczności, albowiem skutkuje przeniesieniem uprawnień do określenia inkasenta na Wójta Gminy jako wykonującego uchwałę, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mielnik wskazała, że w związku z zarzutami skargi zostały już podjęte działania mające na celu ponowną regulację kwestii opłaty targowej, co będzie skutkować utratą mocy obowiązującej skarżonej uchwały. Następnie pismem z [...] czerwca 2013 r. poinformowano, że [...] maja 2013 r. Rada Gminy Mielnik podjęła uchwałę w sprawie ustalenie stawek opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności. Na mocy tej uchwały skarżona uchwała utraciła moc obowiązującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że pomimo, iż skarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 4 uchwały Rady Gminy Mielnik z dnia 24 maja 2013 r., nr XXII/153/13 to nie było podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzona zmiana stanu prawnego, związana z uchyleniem uchwały nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zapisów uchwały. Uchylenie uchwały spowodowało utratę obowiązywania jej norm z dniem 31 maja 2013 r., natomiast stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako nie weszłe do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (vide: art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania za tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (vide: art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zauważa przy tym, że dopuszczenie wskazanej kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: między innymi wyrok NSA z 27.07.2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24.05.2007 r., sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13.09.2006 r., sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Przechodząc do kontroli merytorycznej skarżonej uchwały należy stwierdzić, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takim przepisem ograniczającym kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat jest art. 19 pkt 1 i 2 u.p.o.l. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (pkt 2). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja uprawnień rady gminy (miejskiej) w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony (por. orzeczenia w sprawach o sygn. I SA/Bk 474/11 oraz I SA/Gl 1208/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach). W ostatnim z przywołanych orzeczeń, WSA w Gliwicach podkreślił, że "przepis art. 19 pkt 2 u.p.o.l., nie zezwala, ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów osób fizycznych, których cechą wyróżniającą jest wyłącznie zatrudnienie bądź wykonywanie określonych czynności". Skład orzekający w sprawie pogląd powyższy podziela i przyjmuje za swój. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 14 marca 2012 r. w sprawie I SA/Bk 474/11, iż realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony. Tymczasem w treści § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "inkasentem opłaty targowej jest pracownik Urzędu Gminy Mielnik wykonujący powierzone czynności w ramach stosunku pracy". Z jego treści nie wynika więc, kto faktycznie jest inkasentem, bowiem brak jest określenia cech pozwalających na jego dostateczne zindywidualizowanie. Rację ma Skarżacy Prokurator, że takie rozwiązanie, z uwagi na powierzenie wykonania uchwały Wójtowi Gminy, faktycznie spowodowało przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy (radzie gminy) na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Tym samym zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty rażącego naruszenia art. 19 pkt 2 u.p.o.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o postanowienia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.