II SA/Sz 555/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. R.B. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy uznając, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ponieważ jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315). Organ wskazał, że na wschód od działki nr [...] znajduje się cmentarz, a planowana rozbudowa cmentarza spowoduje, że działka ta znajdzie się w strefie 50 m od jego granicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że rozbudowa cmentarza może nastąpić jedynie w oparciu o ustalenia planu miejscowego i wymaga przeprowadzenia stosownej procedury. SKO zauważyło, że organ I instancji w ponownym postępowaniu winien odnieść się do wydanej [...]zezwalającej wnioskodawcy na wykonanie jedenastu przyłączy wodociągowych na działce nr [...]oraz do zarzutu odwołania dotyczącego budowy domu mieszkalnego na działce nr [...]który zapewne także znajdzie się w 50 m strefie rozbudowy cmentarza. Decyzją z dnia [...], wydaną po uwzględnieniu zażalenia na bezczynność organu I instancji przez organ odwoławczy, Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie podał, że [...] wydana została decyzja w sprawie budowy cmentarza komunalnego na działce nr [...] i części działki nr [...], a odległość 50 m od projektowanej granicy nowego cmentarza pokrywa się ze wschodnią granicą działki nr [...], a zatem również pas terenu działki nr [...] o szerokości działki nr [...]leży poza strefą 50 m od granicy projektowanego cmentarza i w pasie tym możliwa jest zabudowa mieszkaniowa, ale nie w ilości 11 budynków. Z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem wynika, że teren działki nr [...]posiada dostęp do sieci energetycznej i wodociągowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając tę decyzję Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza komunalnego na działkach nr [...]w [...] została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] i postępowanie w tej sprawie zostało umorzone, zatem nie może być dowodem w sprawie, zwłaszcza że sposób zabudowy obszaru objętego wnioskiem jest zgodny z zamierzeniem, a inwestor uzyskał niezbędne uzgodnienia w zakresie dostarczania energii i wykonania przyłączy wodociągowych. Tym bardziej, że w studium zagospodarowania przestrzennego Gminy, wiążącym organ gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, obszar ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być samo planowanie rozbudowy cmentarza. Zasadą ogólną planowania przestrzennego jest, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i zgodnie z tą zasadą należy interpretować przepisy prawa, zwłaszcza ww. ustawy. Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 51/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. i umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy cmentarza komunalnego na działce nr [...] i części działki nr [...] w [...]. Wezwaniem z dnia [...]r. organ I instancji poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że w związku z uchwaleniem w dniu 17 czerwca 2010 r. przez Radę Gminy Świeszyno uchwały Nr XLV/242/10 w sprawie założenia cmentarza komunalnego na działce nr 156/1 i 156/2 nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji dla budowy [...] domów mieszkalnych na działce nr [...], dlatego organ zwrócił się o podanie, czy wnioskodawca chce zmodyfikować wniosek w taki sposób, aby respektował minimalną odległość od cmentarza komunalnego. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował, że nie zamierza modyfikować wniosku, ponieważ strefa ochronna winna zostać ustanowiona w granicach nieruchomości, na której planowane jest założenie cmentarza, a nie na nieruchomości wnioskodawcy. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...]wskazując, że [...]r. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy cmentarza. W tej sytuacji organ uznał, że projektowana zabudowa mieszkaniowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym, są odpowiednie na cmentarze, dlatego odmówił wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza komunalnego w obrębie działek nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że wprawdzie gminie przysługuje prawo do prowadzenia określonej polityki przestrzennej, ale musi ono odbywać się w ramach obowiązującego prawa, a prawem takim nie może być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy cmentarza, ale ustalenia obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego. Ponadto, przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest budowa cmentarza, ale budynki mieszkalne jednorodzinne, dlatego w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie dla inwestycji związanej z budową cmentarza, a wymogi odległościowe w nich określone będą badane przez właściwy organ na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy na wnioskowaną inwestycję organ winien jedynie jako jeden z warunków do uwzględnienia w projekcie budowlanym ustalić, iż zagospodarowanie działki nr [...] i jej zabudowa musi uwzględniać normy odległościowe wynikające z planowanej realizacji cmentarza na działkach sąsiednich nr [...], wskazując ten normatyw. Inwestor jest zobowiązany na etapie projektowania dostosować zabudowę do warunków ustalonych w decyzji lokalizacyjnej, ponieważ decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę i to właśnie ten organ, mając na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy bada normy odległościowe w nawiązaniu do istniejącej zabudowy i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych warunków ogólnych projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie projektu budowlanego i dopiero na tym etapie są rozstrzygane szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzania o szczegółowym usytuowaniu projektowanych obiektów budowlanych, dopiero organ wydający pozwolenia na budowę musi wypowiedzieć się wiążąco na temat usytuowania, obrysu i układu projektowanych obiektów, mając na uwadze przepisy normujące odległości między działkami sąsiednimi. Okoliczność, iż dołączona do wniosku forma graficzna planowanego sposobu zagospodarowania terenu działki określa planowane rozmieszczenie budynków nie oznacza, że taki sposób zagospodarowania terenu będzie mógł być zrealizowany (ilość domów na działce), bowiem w załączniku do decyzji organ określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie wskazując szczegółów usytuowania obiektów. Natomiast inwestor musi uwzględnić w projekcie budowlanym warunki określone w decyzji lokalizacyjnej. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]z powodu wydania przez Wójta Gminy [...] w dniu [...]r. decyzji o lokalizacji cmentarza komunalnego na działkach nr [...]wskutek czego działka nr [...] znalazła się w strefie oddziaływania projektowanego cmentarza i podlega wymogom rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym, są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, na terenach posiadających sieć wodociągową minimalna odległość obiektów mieszkalnych od cmentarza musi wynosić 50 m od granicy cmentarza. Część południowo-wschodnia planowanej drogi na działce nr [...]na wysokości działki nr [...]znajduje się w strefie 50 m i nie jest możliwa na tej części realizacja zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa taka może być realizowana jedynie poza ww. strefą na północno-zachodniej, szerszej części działki. Realizacja na tej części działki [...] budynków mieszkalnych nie jest jednak możliwa. Jak wykazała analiza, szerokość działek wynosiłaby tam 15,5 m, a intensywność wykorzystania terenu oraz szerokość frontu projektowanych budynków byłyby niezgodne z parametrami zabudowy sąsiedniej. Zatem projektowana zabudowa nie spełnia warunku dotyczącego sąsiedztwa oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z tego powodu, że nie było jasne, czy organ I instancji uznając, iż południowo-wschodnia część drogi na działce nr [...]znajduje się w strefie 50 m miał na uwadze budowę drogi czy budowę budynku mieszkalnego. Nie ma bowiem przeszkód, aby droga znajdowała się w strefie 50 m od cmentarza. Z tej przyczyny Kolegium przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy decyzją z dnia [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił te argumenty co w decyzji własnej z dnia [...]r., która została uchylona przez SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. zawiesiło postępowanie odwoławcze od ww. decyzji, a postanowieniem z dnia [...]r. podjęło zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...]organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1328/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...]r. oraz decyzji organu I instancji z dnia [...]r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza komunalnego na działkach nr [...]. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/11 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 20/11 stwierdzającego nieważność uchwały Nr XLV/242/10 Rady Gminy Świeszyno w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego. Zatem, powoływana przez organ I instancji przesłanka o lokalizacji cmentarza stanowiąca podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...]r. postanowił zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, ale SKO postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło to postanowienie. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...]r. ponownie zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, a SKO postanowieniem z dnia [...] r. ponownie uchyliło to postanowienie. Wezwaniem z dnia [...]r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do dostarczenia zapewnienia dostaw wody i odprowadzania ścieków, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...]r. R.S. oświadczył, że żądanie takie narusza art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wniosek spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 tej ustawy. Wezwaniem z dnia [...]r. Wójt Gminy ponownie wezwał wnioskodawcę do dostarczenia zapewnienia o dostawach wody i odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca poinformował, że wezwanie to jest bezpodstawne ponieważ wniosek o wydanie decyzji spełnia wymogi ustawowe. Ponadto, odległość planowanej zabudowy od istniejącego cmentarza parafialnego jest większa niż 50 m, co umożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Natomiast kwestia utraty ważności Wójta Gminy z dnia [...]r. zezwalającej inwestorowi na wykonanie 11 przyłączy wodociągowych nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, natomiast posiadanie aktualnego zezwolenia na podłączenie mediów na tym etapie nie jest wymagane. Odnosząc się do argumentu o utracie ważności decyzji z dnia [...]r. R.B. zauważył, że to Wójt Gminy od kilku lat odmawia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy czym blokuje inwestycję, wobec tego nie może powoływać się na okoliczność, że wydana przez niego w [...] r. decyzja zezwalająca na wykonanie przyłączy wodociągowych wygasła. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że bezpośredni wpływ na sprawę ma planowana i niezbędna rozbudowa cmentarza, dlatego Gmina [...] przygotowała projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projekt zmiany planu miejscowego dla tego zamierzenia wraz ze strefami przyległymi obejmującymi działkę nr [...]. Projekty te są w fazie uzgodnień i konsultacji społecznych. Wydawanie decyzji sprzecznej z zapisami planu, który jest przygotowywany spowoduje możliwość roszczeń finansowych wobec Gminy. Wniosek R.B. przewiduje umiejscowienie jedenastu budynków mieszkalnych na działce w sposób przedstawiony w załączniku graficznym do wniosku. Do wniosku dołączona została także decyzja Wójta Gminy z dnia [...]r. ustalająca warunki techniczne wykonania sieci i przyłączy wodociągowych zawierająca zapis, że traci ważność po upływie jednego roku w przypadku nie przystąpienia do realizacji inwestycji. Ponieważ wnioskodawca nie wystąpił o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego na rozbudowę sieci wodociągowej ani nie uzyskał pozwolenia na budowę warunki techniczne straciły ważność [...]r. Zgodnie z załącznikiem graficznym na terenie działki nr [...]nie ma istniejącej sieci wodociągowej ani kanalizacji sanitarnej. Działka ta znajduje się w strefie 150 m od istniejącego cmentarza komunalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym, są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych oraz studzien służących do czerpania wody do picia i zabudowań gospodarczych, winna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do niej podłączone. Wobec utraty warunków technicznych organ I instancji trzykrotnie wzywał wnioskodawcę do przedstawienia aktualnego dokumentu zgodnego z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wnioskodawca trzykrotnie odmówił przedstawienia takiego dokumentu, ale organ odwoławczy nie dostrzegł tych wezwań oraz zawiadomień o pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie Wójta Gminy wniosek o wydanie warunków zabudowy nie zawiera zapewnienia dostaw wody ani warunków technicznych przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej, więc nie spełnia warunku trzeciego dotyczącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego oraz warunku piątego dotyczącego zgodności z przepisami odrębnymi (wniosek bez warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej jest niezgodny z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Tymczasem wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od tej decyzji R.S. wniósł o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem rozstrzygniecie sprawy nie wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Odwołujący się podniósł, że bezpodstawnie organ I instancji odmówił wydania decyzji pozytywnej, ponieważ odległość planowanej zabudowy od cmentarza parafialnego jest większa od minimalnych odległości określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Natomiast kwestia utraty ważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego do zamierzenia inwestycyjnego, a nie okoliczność czy inwestor posiada aktualne zezwolenie na podłączenie mediów. Działka nr [...] posiada uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ w jej bezpośrednim sąsiedztwie istnieje sieć wodociągowa, co obrazuje załączona do wniosku mapa do celów opiniodawczych. Potwierdzają to w sposób jednoznaczny stwierdzenia zawarte w poprzednio wydanych w sprawie decyzjach, że działka posiada dostęp do sieci wodociągowej oraz zawarte w załączonych do decyzji analizach funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania działki. Nietrafny jest zarzut organu, że wnioskodawca nie przystąpił do realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej, budowa ta będzie zasadna i zostanie zrealizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Bez znaczenia jest stwierdzenie, że na terenie działki nie ma kanalizacji sanitarnej, skoro z wniosku wynika, iż ścieki odprowadzane będą do zbiorników szczelnych. Ponadto Wójt Gminy, który od kilku lat blokuje uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może się powoływać na nie spełnienie warunku (rozpoczęcie inwestycji w ciągu roku), spowodowane jego działaniem. Odwołujący się zauważył, że nie można stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy będzie sprzeczna z zapisami planu miejscowego, ponieważ na terenie objętym wnioskiem plan taki nie obowiązuje. Natomiast inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego studium które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Mimo tego, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełniający wszystkie warunki ustawowe został złożony [...]r., postępowanie w sprawie nie zakończyło się ostateczną decyzją rozstrzygającą sprawę ponieważ organ I instancji prowadzi postępowanie przewlekle, o czym świadczą liczne zażalenia wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłość postępowania znajduje uzasadnienie w chęci zablokowania inwestycji przez inwestycję gminną polegającą na budowie cmentarza. Takie postępowanie narusza zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), obejmującą w szczególności zasadę równości wobec prawa, obowiązek poszanowania reguł kultury administrowania oraz bezstronności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że w niniejszej sprawie przepisami odrębnymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny, pod względem sanitarnym, są odpowiednie na cmentarze. Rozporządzenie w § 3 określa szerokość pasów izolujących teren cmentarzy od m. in. terenów mieszkaniowych. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do sieci podłączone. Wyniki analizy urbanistycznej, w szczególności załącznik graficzny potwierdzają, że część działki nr [...]znajduje się w 150 m strefie izolującej cmentarz od planowanej przez inwestora zabudowy mieszkaniowej. W odległości 35-45 metrów na wschód od granicy tej działki znajduje się funkcjonujący cmentarz parafialny. Zatem zamierzenie objęte wnioskiem nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego do danego zamierzenia. Pojęcie uzbrojenia terenu zostało zdefiniowane przez odniesienie się ustawodawcy do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu). Uzbrojenie terenu w myśl powołanej regulacji oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią niezbędne do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania i przeznaczeniem. Nie jest wystarczające, zdaniem Kolegium, faktyczne istnienie w pobliżu planowanej inwestycji sieci wodociągowej, bowiem w przypadku gdy wskazany we wniosku teren nie jest jeszcze uzbrojony, spełnienie warunku potwierdzającego możliwość wykonania uzbrojenia musi być zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Stosownej umowy wnioskodawca, mimo kilkukrotnych wezwań organu I instancji, nie przedłożył. Nie jest wystarczające samo oświadczenie inwestora, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organy administracji rozstrzygają sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Tymczasem dołączonej przez inwestora do wniosku decyzji ustalającej warunki techniczne wykonania sieci i przyłączy wodociągowych od dnia [...]r. nie ma w obrocie prawnym. Warunki techniczne utraciły ważność, ponieważ inwestor w ciągu roku nie przystąpił do realizacji inwestycji. Zatem organ I instancji weryfikując wniosek zasadnie wezwał inwestora do jego uzupełnienia o aktualną mapę i do przedłożenia umowy zapewniającej o istnieniu wystarczającego uzbrojenia dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczyna wniosek inwestora, organ administracji natomiast jest zobowiązany dokładnie ustalić treść żądania strony, ponieważ to wnioskodawca wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest związany tym zadaniem i w decyzji winien odnieść się do żądań wniosku. W przedmiotowej sprawie wobec nie spełnienia łącznie pięciu warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Jednakże przy zachowaniu norm odległości określonych przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla 5-6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jednakże stosowny wniosek do organu I instancji może być złożony wyłącznie przez inwestora. Organ odwoławczy przyznał, że zarzut przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie jest co do zasady uzasadniony, ale w postępowaniu odwoławczym zarzut ten nie może zostać uwzględniony bo stronie przysługują środki mające na celu zwalczanie bezczynności organu i skarżący ze środków tych korzystał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję R.B. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz błędne wskazanie, że skarżący podniósł w odwołaniu, iż przepisy tego rozporządzenia nie mają charakteru przepisów odrębnych w sprawie. Działka, na której skarżący zamierza wybudować [...] domów mieszkalnych jednorodzinnych niewątpliwie znajduje się w odległości mniejszej niż 150 m od istniejącego cmentarza parafialnego, ale w związku z planowanym podłączeniem projektowanej zabudowy do sieci wodociągowej, nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie. Najmniejsza odległość planowanej zabudowy od granicy cmentarza (zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku o wydanie warunków zabudowy) wynosi 51,75 m, zatem jest większa od minimalnej odległości określonej w rozporządzeniu. Skarżący zarzucił, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Stanowisko Kolegium o konieczności przedłożenia przez inwestora umowy zawartej między nim a właściwą jednostką organizacyjną jest niczym nie uzasadnione. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis ust. 5 stanowi, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zatem warunek zawarcia umowy dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Planowana inwestycja to budowa domów jednorodzinnych na obszarze, na którym zabudowa taka występuje i jest zgodna ze studium zagospodarowania przestrzennego. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]istnieje siec wodociągowa, co obrazuje dołączona do wniosku mapa dla celów opiniodawczych. Potwierdzają to również stwierdzenia zawarte w poprzednio wydanych decyzjach w tej sprawie przez organ I instancji. Przy czym obowiązkiem podmiotów zarządzających siecią wodociągową jest podłączenie do niej nieruchomości, a odmowa podłączenia może wynikać wyłącznie z braku spełnienia określonych warunków technicznych. Zatem zarzut dotyczący nie dostarczenia przez inwestora stosownych umów nie jest uzasadniony. Nadto, organ I instancji, w świetle art. 77 § 4 K.p.a., który również wydał decyzję zezwalającą na wykonanie przyłączy do projektowanych budynków, nie powinien wzywać wnioskodawcy do udowodnienia faktów znanych sobie z urzędu. Natomiast aktualna mapa przedłożona została przez skarżącego razem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi są gołosłowne, a skarżący nie powołał się na nowe okoliczności mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku konieczności przedłożenia przez inwestora umowy z dostawcą mediów w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest jeszcze uzbrojony. Na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. skarżący oświadczył, że zwracał się z ustnym zapytaniem do wodociągów czy otrzyma umowy dotyczące zapewnienia dostaw wody na co stwierdzili że mają na to 30 dni, a jak dowiedzieli się o jaką działkę chodzi, nie chcieli rozmawiać. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą warunków zabudowy, zarówno organ I jak i II instancji, dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust. 5 - warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki powyższe muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejś z nich uniemożliwia wydanie decyzji. W analizie urbanistycznej rozpatrzono inwestycję pod kontem spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy, stwierdzając że nie zostały one spełnione. Jednakże ustalenia w tym zakresie nie mają oparcia w aktach sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi gminnej i drogi powiatowej, nieruchomość ma dostęp do sieci elektroenergetycznej. Organy orzekające w sprawie uznały natomiast, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie posiada dostępu do sieci wodociągowej z tego względu, że utraciła ważność decyzja Wójta Gminy z dnia [...] zezwalająca wnioskodawcy na wykonanie [...] przyłączy wodociągowych do projektowanych na działce nr [...] budynków mieszkalnych. Tymczasem z decyzji tej wynika, że sieć wodociągowa do której skarżący miał przyłączyć projektowane budynki mieszkalne istnieje i jest techniczna możliwość podłączenia nieruchomości wnioskodawcy do tej sieci. Jak słusznie zauważył skarżący, działka nr [...]ma dostęp do istniejącej sieci wodociągowej, co potwierdzają wszystkie sporządzone uprzednio i znajdujące się w aktach administracyjnych analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem. Jednakże organ I instancji uznał, i zaaprobował to organ odwoławczy, że obecnie działka nie ma dostępu do sieci wodociągowej, nie wskazując, by w przebiegu sieci wodociągowej zaszły jakieś zmiany. W ocenie Sądu działka nr [...] może być podłączona do istniejącej sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 1001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Organy orzekające w sprawie nie wykazały, by warunki określone w regulaminie nie były spełnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Nie rodzi ona praw do terenu i nie narusza prawa własności (art. 63 ustawy). W tej sytuacji trudno od wnioskodawcy, który może przecież nie mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie takiego przyłącza wodociągowego. W rozpoznawanej możliwość taka istnieje i fakt ten jest znany organowi I instancji z urzędu, skoro organ ten wydał uprzednio zezwolenie na wykonanie przyłączy wodociągowych. Nie jest także trafny pogląd o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem zamierzenia inwestycyjnego, na którym przyszły inwestor uzyskuje wiążącą informację co do tego, czy opisana przez niego inwestycja może być zrealizowana na tym terenie. Jednakże ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy inwestycja zostanie zrealizowana. Ta kwestia rozstrzyga się na etapie oceny projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym świetle należy oceniać wymogi ustalenia warunków zabudowy ustanowione w art. 61 ust. 1 ustawy, w tym także wymóg zgodności z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i zasady szczegółowego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu obiektów na działce budowlanej. Wprawdzie we wniosku o wydanie warunków zabudowy wnioskodawca określa charakterystykę urbanistyczną inwestycji, czyli zamieszcza opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i przeznaczenie obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej, ale jest to istotne dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wniosek musi zawierać zatem informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji tak, aby można było zbadać ich zgodność z przepisami prawa – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Charakterystyka inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia m. in. zasadę dobrego sąsiedztwa. Wniosek musi określać cechy planowanej zabudowy po to, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy i rozstrzygnąć, czy projektowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i czy w związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jest w ogóle możliwe. Skoro w decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o usytuowaniu obiektów na działce budowlanej, nie sposób uznać, że projektowane budynki będą znajdowały się w zbyt bliskiej odległości od istniejącego cmentarza komunalnego. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315) w § 3 określa odległość cmentarza od zabudowań m. in. mieszkalnych. Odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do niej podłączone. W rozpoznawanej sprawie wszystkie projektowane budynki mają zostać podłączone do sieci wodociągowej, a jak wskazał skarżący w skardze, najmniejsza odległość planowanej zabudowy od granicy istniejącego cmentarza wynosi 51,75 m, jest więc większa od odległości minimalnej określonej w rozporządzeniu. Odległość planowanej zabudowy mieszkaniowej od cmentarza i odległość granicy działki od cmentarza to dwie rożne odległości. Z akt sprawy nie wynika, aby nie było możliwości takiego zaprojektowania jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], by minimalne normy dotyczące odległości cmentarza od planowanej zabudowy wynikające z ww. rozporządzenia zostały zachowane. Organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmawiając wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego spełniającego przesłanki wynikające z tych przepisów. Tymczasem zasadą ogólną zagospodarowania przestrzennego, wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy jest, że każdy ma prawo o do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie doszło także do licznych naruszeń postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte żądaniem strony z dnia [...]r., a organ I instancji pismem z dnia [...]r. oraz po każdej decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji, zawiadamiał skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, co jest zupełnie niezrozumiałe. Stosownie do art. 77 ust. 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, należy je natomiast zakomunikować stronie. Tymczasem organ I instancji, który poprzednio określił warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, wzywał wnioskodawcę do wykazania, że posiada dokument uprawniający go do podłączenia nieruchomości do sieci wiedząc, że dokumentu takiego nie wydano. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...]r. dla radcy prawnego A.C. do występowania w imieniu skarżącego przed organami administracji publicznej m. in. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie pełnomocnik nie uiścił opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ale nie oznacza to, że pełnomocnictwo zostało udzielone nieskutecznie, a organ administracji jest uprawniony do pomijania pełnomocnika. Tymczasem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy doręczały decyzje i kierowały wezwania bezpośrednio do skarżącego, co jest naruszeniem postępowania stanowiącym podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ponadto, doszło do naruszenia niemal wszystkich zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 K.p.a., tj. zasady praworządności poprzez nie podejmowanie wystarczających działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes wnioskodawcy. Postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a organy zamiast czuwać aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa działały opieszale i wprowadzały wnioskodawcę w błąd nieuzasadnionymi wezwaniami i bezpodstawnym zawieszaniem postępowania. Trudno też mówić o wnikliwym i szybkim działaniu organów orzekających w sprawie skoro kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w [...]r. a zaskarżona decyzja została wydana w [...]r. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wezmą pod uwagę ocenę stanu faktycznego i prawnego zaprezentowaną powyżej. Wobec tak dokonanej interpretacji omawianych przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosując art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.