IV SA/Po 680/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. R. [...], ul. S. [...], ul. Ł. [...] na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 105 §1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku usługowo-mieszkalnego na mieszkalny przy ul. R. [...] w P. (dz. nr 4/2, ark. 23, obręb Wilda). W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że wniosek o pozwolenie na nabudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowo mieszkalnego na cele mieszkalne przy ul. R. [...] w P. został złożony podaniem, które wpłynęło do organu [...] czerwca 2011 r. przez L. K. z Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego A. (dalej inwestor). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.), Wojewoda W. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec konieczności rozstrzygnięcia czy roboty budowlane dla przedmiotowej inwestycji zostały rozpoczęte bez wymaganej ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o rozstrzygnięcie tej kwestii oraz udzielenie informacji czy roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r., znak [...] (dalej pozwolenie na budowę z [...] czerwca 2000 r.) zakończyły się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. poinformował, że na ww. nieruchomości trwają prace objęte decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku przedszkola i łaźni na budynek biurowy z garażami w poziomie parteru budynku przy ul. R. [...] w P. Do dnia dzisiejszego inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu I instancji, brak pozwolenia na użytkowanie obiektu i pozostawanie w obrocie prawnym czynnego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. uniemożliwia wydanie kolejnego pozwolenia na budowę, gdyż brak jest przedmiotu, dla którego można wydać pozwolenie na nadbudowę i przebudowę. Rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę będzie możliwe, gdy pojawi się obiekt budowlany (budynek), o nadbudowie którego mowa jest w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak [...]. W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji zatytułowane jako "skarga" wniesione zostało przez inwestora pismem z [...] marca 2013 r. Inwestor zwrócił uwagę na niejednoznaczność uzasadnienia decyzji z [...] marca 2013 r. oraz podkreślił, że w czerwcu 2011 r. dostarczył wymagane dokumenty i informacje o aktualnym stanie prawnym dotyczącym pozwolenia na budowę z 2000 r., a mimo to organ I instancji przez okres 8 miesięcy prowadził postępowanie wbrew przepisom. Inwestor podkreślił, że w związku z zaistniałą sytuacją czuje się oszukany i narażony na nieuzasadnione koszty, które poniósł do dnia dzisiejszego. Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda albo organ I instancji) uchylił decyzję z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że decyzją z 28 lutego 2012 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił odwołującemu pozwolenia na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku socjalno-mieszkalnego na cele mieszkalne przy ul. R. [...] w P., działka nr [...], ark. [...] obręb W. Decyzja powyższa została uchylona ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2012 r.. Decyzja Wojewody podległa kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Prawomocnym wyrokiem z [...] października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 623/12 Sąd oddalił skargę inwestora. Taki stan faktyczny i prawny oznacza, że przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy Prezydent związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu. Zamiast podjęcia działań, wskazanych w przywołanym wyroku sądu, organ I instancji dokonał oceny prawnej która wskazuje, że dodatkowym zagadnieniem wstępnym umożliwiającym rozpatrzenie wniosku inwestora z [...] czerwca 20011 r. jest zakończenie robót budowanych wykonywanych na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2000 r. Ta interpretacja dokonana przez Prezydenta spowodowała w pierwszej kolejności naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647, dalej upzp). Przepis ten stanowi, że warunki zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, a więc organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia merytorycznego wniosku. Umarzając przedmiotowe postępowanie, organ I instancji nie wykazał jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 §1 kpa. Ponadto naruszył ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Prezydent naruszył nadto art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Zdaniem Wojewody, organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowo-wyjaśniające w zakresie m.in. wskazanym w przywołanym wyroku sądu administracyjnego. Z opisanych względów, w ocenie Wojewody nie było możliwe merytoryczne załatwienie sprawy na obecnym jej etapie. Zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie jest niezbędny. Dlatego nie było możliwe skorzystanie przez Wojewodę z art. 136 kpa, który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś postępowania wyjaśniającego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) od decyzji z [...] maja 2013 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa w P. przy ul. R. [...],[...],[...],[...],[...], ul. S. [...], ul. Ł. [...] (dalej Wspólnota Mieszkaniowa albo skarżąca) zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 2 kpa przez jego zastosowanie, kiedy to nie było do tego podstaw, b) art. 138 §1 kpa punkt 3 kpa przez jego niezastosowanie, kiedy to istniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego w związku z brakiem prawidłowego odwołania, ewentualnie zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 138 § 1 punkt 1 kpa, c) art. 127 §1 kpa w związku z art. 128 kpa oraz 129 §1 kpa przez ich zastosowanie, kiedy to wnioskodawca nie wniósł odwołania od decyzji Prezydenta, tylko skargę na pracowników organu w rozumieniu działu VIII kpa, d) art. 222 kpa w związku z art. 227 kpa przez ich niezastosowanie, kiedy to wnioskodawca złożył skargę na pracowników organu administracji, a nie odwołanie od decyzji administracyjnej, e) art. 234 § 1 kpa przez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie było ku temu podstawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 maja 2013 roku w całości, ewentualnie uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa pełnomocnika procesowego. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Wojewoda błędnie zakwalifikował pismo inwestora z dnia 26 marca 2013 roku, złożone w dniu 28 marca 2013 roku, jako odwołanie w rozumieniu art. 127 §1 kpa, kiedy pismo to jest wyłącznie skargą na pracowników Urzędu Miasta P. w rozumieniu działu VIII kpa oraz na przewlekłość postępowania administracyjnego. Skierowanie skargi przeciwko konkretnym pracownikom organu administracji jest typowym elementem skargi uregulowanej w dziale VIII kpa i świadczy o niezadowoleniu podmiotu wnoszącego skargę z zachowania lub postępowania konkretnych osób. Treść tej części pisma wyraźnie wskazuje, że inwestor nie uzewnętrznia niezadowolenia z samej decyzji administracyjnej oraz zawartego w niej rozstrzygnięcia wniosku. Z dalszej części pisma inwestora wynika również, że domagał się on od organu administracji wyjaśnienia czy doprecyzowania treści decyzji, która była dla niego niezrozumiała. Wniosek o wyjaśnienie decyzji, zawarty w drugiej części pisma, został słusznie rozpoznany przez Prezydenta, który w dniu 2 kwietnia 2013 roku wydał na podstawie art. 133 §2 kpa postanowienie wyjaśniające wątpliwości odnośnie treści decyzji. Wniosek o wyjaśnienie treści decyzji nie może być traktowany jako odwołanie od samej decyzji, ponieważ są to dwie wykluczające się czynności w postępowaniu. W trzeciej części pisma inwestor odniósł się do błędnego w Jego opinii postępowania Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. polegającego na niepotrzebnym, w opinii wnioskodawcy, przedłużaniu całej procedury w związku z posiadanymi od 8 miesięcy niezbędnymi dowodowymi w sprawie. Z całego pisma inwestora nie można wywnioskować, że jest on niezadowolony z decyzji wydanej przez Prezydenta. Pismo inwestora jest wyłącznie negatywną oceną postępowania Prezydenta, jako organu administracji i nie zawiera zastrzeżeń odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia czy prawidłowości zastosowania przepisów postępowania w sprawie. Wyartykułowane w piśmie niezadowolenie wnioskodawcy nie dotyczy żadnego elementu decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie czasu trwania postępowania oraz osobistego stosunku pracowników urzędu do wnioskodawcy. Konsekwencją błędnego zakwalifikowania przez organy I i II instancji pisma inwestora z dnia 26 marca 2013 roku było naruszenie szeregu norm prawnych zawartych w kpa. Wojewoda naruszył prawo, ponieważ rozpoznał skargę jako odwołanie w sprawie. Skoro odwołanie w niniejszej sprawie nie zostało wniesione w sposób prawidłowy, oznacza to, że decyzja Wojewody dotyczyła ostatecznej decyzji Prezydenta, która nie została nigdy prawidłowo zaskarżona. Decyzja Wojewody jest nie tylko niesłuszna, ale w pierwszej kolejności powinna zostać uznana za nieważną. Skarżąca działając z ostrożności procesowej podniosła również, że w dniu [...] czerwca 2000 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na działce [...] w P., przy ul. R. [...] na podstawie którego rozpoczął roboty budowlane trwające do dnia dzisiejszego. Na chwilę obecną wnioskodawca nie zgłosił zakończenia budowy i nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Pomimo teoretycznie trwających prac budowlanych inwestor wystąpił o nowe pozwolenie na budowę o odmiennej treści niż dotychczasowe. W rezultacie działań inwestora doszło do sytuacji, kiedy wydanie nowego pozwolenia budowlanego doprowadziłoby do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tego samego obiektu budowlanego i pozwalających na wykonanie dwóch odmiennych zamierzeń budowlanych, przy czym pierwsze zamierzenie budowlane jest już w trakcie realizacji od 2000 roku. Organ I instancji prawidłowo uznał, że taki stan rzeczy jest niedopuszczalny, a ewentualne uzyskanie nowego pozwolenia na budowę będzie możliwe wyłącznie po zakończeniu wcześniejszych prac budowlanych i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Wojewoda powinien był zastosować normę prawną zawartą w art. 138 § 1 punkt 1 kpa i utrzymać decyzję Prezydenta (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] maja 2013 r. (k. 57-58 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji, zainicjowane podaniem inwestora o pozwolenie na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na cele mieszkalne, położonego przy ul. R. [...] w P. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w decyzji z 27 maja 2013 r. przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawa poniższych rozważań. W wydanej decyzji Wojewoda trafnie zauważył, że umarzając postępowanie organ I instancji nie wykazał jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 §1 kpa. Jak zauważono w doktrynie, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że występuje brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 410-411). Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić sytuację, w której występuje brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony, czy też gdy w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania. Bezzasadność żądania strony powinna zostać wykazana w decyzji co do meritum sprawy, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż w takiej sytuacji prowadziłoby to do uchylenia się organu administracji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym postępowaniu, jak trafnie zauważył Wojewoda, nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Prezydent rozpoznając sprawę po wydaniu decyzji z dnia 18 maja 2012 r. oraz wyroku WSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 623/12, powinien był wydać decyzję co do meritum sprawy. Wojewoda w decyzji z 18 maja 2012 r. wyraźnie wskazał organowi I instancji, że jego obowiązkiem jest ponowienie czynności polegających na przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami proceduralnymi, ustalenie stanu faktycznego, dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod względem prawnym, przeprowadzenie oceny, czy niniejsza inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz ponowne dokonanie weryfikacji podania o udzielenie pozwolenia na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na cele mieszkalne w trybie art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.). Legalność decyzji Wojewody została następnie potwierdzona w prawomocnym wyroku WSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 623/12. Organ I instancji wydając decyzję z [...] marca 2013 r. nie przeprowadził postępowania co do meritum sprawy, w sposób niezasadny wskazując, że z uwagi na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości inwestora, objętych odrębnym pozwoleniem na budowę nie jest możliwe wydanie kolejnego pozwolenia z uwagi na brak przedmiotu dla którego mogłoby ono zostać wydane. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym żaden przepis pr.bud. nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę ani nie pozbawia możliwości ponownego ubiegania się o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., II OSK 551/11). Przepisu takiego nie wskazał również organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2013 r. Sam fakt, że w stosunku do tego samego obiektu budowlanego wydane zostało jedno pozwolenie na budowę nie oznacza automatycznie, że niedopuszczalnym jest wydanie kolejnego pozwolenia. Nieuprawnionym w tym zakresie było twierdzenie organu I instancji o braku przedmiotu dla którego można wydać drugie pozwolenie na budowę, ponieważ on cały czas istnieje. Niedopuszczalność wydania kolejnego pozwolenia na budowę powinna następować zdaniem Sądu wówczas, gdyby zakresy przedmiotowe obu decyzji pokrywały się, tzn. gdyby dotyczyły one przeprowadzenia tych samych robót budowlanych. Zarówno z decyzji z [...] marca 2013 r., jak i z analizy całokształtu akt administracyjnych sprawy wynika, że pozwolenie na budowę z 2000 r. dotyczyło zmiany sposobu użytkowania budynku przedszkola i łaźni na budynek biurowy z garażami w poziomie parteru budynku przy ul. [...] w P. Z kolei podanie inwestora z 2011 r. dotyczyło nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania tego samego budynku na cele mieszkalne. Uprawnionym jest wobec tego przyjęcie, że skarżący zwracając się z podaniem o wydanie drugiego pozwolenia na budowę zamierzał jego zakresem objąć wykonanie innych robót budowlanych, aniżeli przewidzianych w pozwoleniu na budowę z 2000 r. Organ I instancji zamiast umorzenia postępowania powinien był dokonać weryfikacji zakresów przedmiotowych planowanych i wykonywanych już przez inwestora robót budowlanych, nie wykluczając z góry dopuszczalności wydania drugiego pozwolenia na budowę obejmującego ten sam obiekt budowlany. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego braku wniesienia przez inwestora odwołania od decyzji z [...] marca 2013 r., w ocenie Sądu był on niezasadny. W utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zasadniczym elementem decydującym o tym, czy wystąpienie strony należy zakwalifikować jako odwołanie jest wyrażenie negatywnego stosunku do wydanej decyzji. Nie jest istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie, jak nazwie odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie (postanowienie NSA z 17 lutego 2009 r., II OSK 166/09, lex nr 557050, postanowienie NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 445/12, lex nr 1136704). Konstatacja taka wynika wprost z art. 128 kpa, który stanowi, że wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Inwestor w piśmie z [...] marca 2013 r. zatytułowanym jako "skarga" wyraził w sposób czytelny swoje niezadowolenie z decyzji z 11 marca 2013 r. wskazując wprost na fragment jej uzasadnienia oraz zwracając uwagę, że czuje się oszukany w związku z zaistniałą sytuacją oraz narażony na nieuzasadnione koszty. Pismo to zostało wniesione w terminie właściwym do wywiedzenia odwołania od decyzji z [...] marca 2013 r. Zgodnie z art. 129 §1 kpa inwestor wniósł je do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji. Dla bytu odwołania nie miało znaczenia, że inwestor zawarł w nim skargę na postępowanie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. oraz zwrócił uwagę na niejasną dla siebie treść fragmentu uzasadnienia rozstrzygnięcia z [...] marca 2013 r. Wnioski te zostały rozpoznane przez organ I instancji w odrębnym trybie, co w jakikolwiek sposób nie przekreślało okoliczności, że skarżący wniósł w terminie odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w jednym piśmie procesowym strona może połączyć kilka odrębnych, wzajemnie nie wykluczających się oświadczeń procesowych. Odnosząc się do pozostałych, nie omówionych powyżej zarzutów, również nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wojewoda w sposób prawidłowy, działając w oparciu o art. 138 §2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał w tym zakresie na szeroki zarys postępowania wyjaśniającego które powinien przeprowadzić organ I instancji, przekraczający rozumienie "dodatkowego postępowania" o którym mowa w art. 136 kpa. Twierdzenie to należy uznać za uzasadnione, zważywszy na treść wytycznych wskazanych przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. oraz zawartość uzasadnienia wyroku WSA z dnia [...] października 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. MZ