II OSK 348/14

Dnia 14 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 739/13 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 listopada 2013 r., sygnatura akt II SA/Ke 739/13, oddalił skargę M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] maja 2013 r. i nakazano skarżącej rozebranie samowolnie dobudowanej części do budynku mieszkalnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] maja 2013 r., powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebrać samowolnie wykonaną rozbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 5,80 x 5,10 m, usytuowaną na działce w miejscowości C., gm. Ł. Organ administracji ustalił, że skarżąca rozbudowała budynek mieszkalny o pokój bez wymaganego pozwolenia na budowę "ok. 10 lat temu", w miejscu starego pomieszczenia mieszkalnego. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. organ administracji wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2013 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła wymaganej dokumentacji. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że budynek wraz z gankiem powstał w 1947 r. Podczas jego remontu w 1992 lub 1993 r. doszło do uszkodzenia ganku i w związku z tym, w jego miejscu dobudowane zostało pomieszczenie z pustaków. Stwierdziła, że nie miała świadomości, że dobudowa ta stanowi samowolę budowlaną, a obecnie jest w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej i nie jest w stanie wykonać rozbiórki, gdyż otrzymywane przez nią świadczenie rentowe nie wystarcza nawet na podstawowe potrzeby życiowe. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] maja 2013 r. i nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części o wymiarach 5,80 x 5,10 m. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej musiała zostać zmieniona w sposób określony w sentencji albowiem obowiązek sformułowany w jej rozstrzygnięciu był nieadekwatny do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż rozstrzygał o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy zamiast – jak stanowi ten przepis – o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, budynek został rozbudowany poprzez dobudowanie części o wymiarach ok. 5,80 x 5,10 m, pełniącej obecnie funkcję pokoju, po 2010 r., a nie jak ustalił organ pierwszej instancji ok. 2003 r. Stanowisko to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł o oświadczenie złożone podczas oględzin nieruchomości w dniu 24 lipca 2012 r. przez T. B., który stwierdził, że budynek mieszkalny został rozbudowany 3 lata temu. Organ odwoławczy wskazał też, że z mapy z 1998 r., stanowiącej plan zagospodarowania terenu oraz z mapy wpisanej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. 9 grudnia 2010 r. wynika, że w latach ubiegłych, tj. przynajmniej do roku 2010, przy budynku od strony drogi – w miejscu obecnie dobudowanej części – istniała część o wymiarach w rzucie ok. 2,0 x 3,0 m. Część ta pełniła funkcję ganku – werandy. W końcu organ podniósł, że skoro skarżąca nie posiadała pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dobudową pokoju, to tym samym popełniła samowolę budowlaną podlegającą uregulowaniom wynikającym z art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca w skardze, domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r., zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na nieustaleniu dokładnej daty samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu i w konsekwencji wydaniem decyzji o rozbiórce dobudowanej części. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w tej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. (art. 49 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego), które nie przewidywały instytucji legalizacji za opłatą i nie nakazywały przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z 21 listopada 2012 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Tymczasem organ nie zastosował tych przepisów pomimo, że rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona po 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego. Skarżąca wskazała również, że dokonana rozbudowa faktycznie połączona jest ze starą częścią budynku, który został wybudowany w 1947 r. i dokonanie rozbiórki tej rozbudowy spowoduje naruszenie konstrukcji dachowej nad starą częścią oraz rozbiórkę części starego budynku. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie zakwestionował ustaleń organu odwoławczego co do daty dobudowanej części budynku mieszkalnego. Stwierdził natomiast, że niezależnie od oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, rozbieżności w ustaleniach organów obu instancji w zakresie daty samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu istotnym jest jedynie, że rozbudowy dokonano po 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie miały obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy, których naruszenie poprzez niezastosowanie zarzuciła w skardze skarżąca. Organy nie mogły bowiem w tej sprawie zastosować art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, gdyż niezbędnym do wyłączenia trybu legalizacji bez opłaty było chociażby złożenie do 31 grudnia 2007 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie, czego skarżąca nie uczyniła. Co zaś tyczy się art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., to z dobrodziejstwa tego przepisu można było skorzystać tylko wówczas, gdy pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., co w świetle ustaleń poczynionych w sprawie także nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 11 lipca 2003 r., a także art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 11 lipca 2003 r. miało polegać na zastosowaniu art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i niezastosowaniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygnatura akt P 27/05, oraz art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 11 lipca 2003 r. Podnosząc zarzut naruszenia powołanych przepisów skarżąca twierdziła, że część budynku, której dotyczy nakaz rozbiórki, została wykonana przed 1998 r. Naruszenie art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego miało nastąpić poprzez "wydanie decyzji obarczonej podaniem błędnych wymiarów części obiektu podlegającej rozbiórce, z zagrożeniem w ten sposób konstrukcji budynku". Przytaczając tę podstawę kasacyjną skarżąca twierdziła, że "podane wymiary części budynku podlegającej rozbiórce powodują na około 70 cm w strukturę budynku przed rozbudową". Ponadto twierdziła, że art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania wówczas, gdy rozbudowa budynku została wykonana w ten sposób, iż stanowi ona integralną część dotychczasowego budynku i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu budowlanego lub przynajmniej jego znacznej części. Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., twierdząc, że naruszenie tych przepisów polegało na szeregu uchybień z zakresu postępowania dowodowego, które doprowadziły do błędnego przyjęcia, że część budynku objęta nakazem rozbiórki została wybudowana w 2010 r., gdy tymczasem w rzeczywistości została ona wybudowana w okresie od 1993 r. do 1998 r. Uchybienia te miały przy tym, według skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie, że rozbudowa budynku została dokonana w okresie od 1993 r. do 1998 r. pozwalałoby na zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a nie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu. Ponadto w ramach podstawy kasacyjnej związanej z naruszeniem przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie w postępowaniu jej męża B. Z. W związku z tym twierdziła, że z mężem pozostaje we wspólności ustawowej, że mieszkają razem w domu, którego dotyczy sprawa, oraz że do męża były kierowane pisma w postępowaniu administracyjnym. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, powołując się na art. 106 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do najdalej idącego zarzutu, mianowicie naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), które to naruszenie w ocenie skarżącej miało doprowadzić, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., do nieważności postępowania. Zarzut ten w ocenie NSA nie jest zasadny. B. Z. nie był stroną postępowania administracyjnego i nie brał w nim udziału. Faktem jest, że został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednakże następnie nie były mu doręczane wydawane w sprawie decyzje administracyjne. Zostało bowiem ustalone, że właścicielem nieruchomości, której dotyczy sprawa, jest jedynie skarżąca. Skarżąca tego ustalenia nie kwestionuje. W skardze kasacyjnej nie powołuje się na to, aby B. Z. był współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki. Fakt, że na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, kiedy nie zostały wyjaśnione jeszcze wszystkie okoliczności sprawy, w tym to, kto jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego dotyczy sprawa, zostały skierowane do niego pisma organu administracji nie sprawia, że powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. Jego uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego nie wynikało też z tego, że pozostaje z żoną we wspólności majątkowej oraz z tego, że mieszka w domu, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Tym samym B. Z. nie był też stroną postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przy czym w tym przypadku istotne jest, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym oraz że nie zgłosił swego udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zarzut nieważności postępowania, wynikającej z tego, że B. Z. został pozbawiony możności obrony swych praw, nie jest zatem trafny. Nie są też zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą ustalenia czasu wykonania samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego i wynikających z tego konsekwencji w postaci niezastosowania art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665). Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca pomija w swojej argumentacji ostatni fragment art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., z którego wynika, że w opisanej w nim sytuacji art. 48-49b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że po tym dniu stosowanie tych przepisów jest dopuszczalne. Taka treść normy prawnej, wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., jest uzasadniona tym, że przepis ten miał za zadanie wprowadzenie w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygnatura akt P 27/05,, którym orzeczono, po pierwsze, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; po drugie, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wprowadzono mechanizm dostosowawczy dla osób, które obiekt budowlany lub jego część wybudowały bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie od 31 grudnia 1994 r. do 11 lipca 1998 r. Stosując ten mechanizm mogły one skorzystać z legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Warunkiem skorzystania z legalizacji samowoli budowlanej bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej było jednak złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do 1 stycznia 2008 r., gdyż od tego dnia – jak wynika z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy – zastosowanie mają art. 48-49b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. W związku z powyższym zauważyć należy, że skarżąca nie twierdzi, aby do 1 stycznia 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Obecnie zatem nie może skorzystać z jego legalizacji w trybie przewidzianym w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Nie ma zatem istotnego znaczenia w sprawie, czy skarżąca część obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, wybudowała w okresie od 1 stycznia 1994 r. do 11 lipca 1998 r., czy też po 2010 r. Tym samym nietrafne, bo pozbawione istotnego znaczenia dla sprawy, są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do twierdzenia, że błędnie ustalono, iż część obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, została dobudowana w lub po 2010 r. Nie są też w związku z tym zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego opierające się o tezę, że skarżąca samowoli budowlanej dopuściła się w okresie od 1 stycznia 1994 r. do 11 lipca 1998 r. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego sprowadzający się do tezy, że przepis ten naruszono przez zastosowanie go w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu budowlanego, która została dobudowana do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygnatura akt II SA/Gd 2399/98, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygnatura akt II OSK 1248/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygnatura akt II OSK 958/05), nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Tej okoliczności organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie miały na uwadze. Zatem, sprawa administracyjna powinna być ponownie rozpoznana w celu ustalenia, czy dobudowana część obiektu budowlanego jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez konieczności ingerencji w pozostałą, postawioną na podstawie pozwolenia na budowę, jego część. W przeciwnym razie, to znaczy, gdyby się okazało, że nie jest ona na tyle samodzielna, organy administracji powinny zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i w związku z tym uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji wyjaśnią, czy samowolnie dobudowana część obiektu budowlanego jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez konieczności ingerencji w pozostałą część budynku. W razie ustalenia, że nie jest ona na tyle samodzielna, aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w pozostałą część budynku, organy administracji zastosują tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie powołanych przepisów, orzeczono jak w sentencji wyroku. NSA nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, gdyż skarżąca została w całości zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych i w związku z tym ich nie poniosła. Jeżeli zaś chodzi o wynagrodzenie dla jej pełnomocnika, który udzielił jej pomocy prawnej w ramach prawa pomocy, NSA wyjaśnia, że wynagrodzenie takie, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.