II SA/Łd 513/13

Dnia 20 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 roku sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. m.ch. Wójt Gminy S., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 101 § 1 i 3, art. 123 i 124, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej soli drogowej wraz z utwardzeniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną realizowanej w miejscowości S., w gminie S. na działce o nr 682. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wójt wskazał, iż w dniu 9 stycznia 2013r. oraz w dniu 11 stycznia 2013r. wpłynęły do organu dwa wnioski A. M.-A. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 97 § pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponadto zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest zagadnieniem wstępnym. Dalej organ podkreślił, iż na dzień orzekania decyzja ta jest prawomocna, a samo podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania, bowiem organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Nadto organ podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wniosek A. M.-A. o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, postanowieniem z dnia [...], znak: [...] odmówiło wstrzymania wykonania tej decyzji, gdyż nie zachodzi prawdopodobieństwo, że pierwszoinstancyjna decyzja środowiskowa dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie na wskazane powyżej postanowienie wniosła A. M. – A., wskazując, iż : - wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, tj. w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie w/w hali magazynowej, a w wyniku wznowionego postępowania decyzja może zostać uchylona; - wymieniona decyzja środowiskowa jest zagadnieniem wstępnym dla wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a; - złożony został w dniu 4 stycznia 2013r., przez A. M. – A., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o unieważnienie decyzji środowiskowej, zatem postępowanie w sprawie unieważnienia ostatecznej decyzji środowiskowej zostało wszczęte i toczy się przed innym organem tj. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P.; Dalej wskazano, że w/w postanowieniu z dnia [...] Wójt powołał się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] ([...]) o odmowie wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, jednak nie dość, że przedmiot przywołanego postanowienia jest inny, to w okresie po 23 stycznia 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożone zostały przez żalącą się (nieznane organowi) wnioski i uzupełnienia, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało zakończone. Zdaniem strony organ nie ma uprawnień by przesądzać, jakie będą rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie. W związku z powyższym nawet jeśli organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu wydania decyzji (o warunkach zabudowy) stosownie do art. 36 § 2, to z treści uzasadnienia przedstawionego w tym zawiadomieniu wynika, że decyzja o przedłużeniu terminu spowodowana była przyczynami, które organ powinien zidentyfikować jako przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie o warunki zabudowy zgodnie z art. 97 k.p.a., bowiem organ w wypadku wystąpienia tych przesłanek zawiesza postępowanie obligatoryjnie i z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a, utrzymało w mocy wskazane na wstępie postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania reguluje przepis art. 97 § 1 k.p.a., zaś w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, zaś w razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Nadto organ przypomniał, że w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Taka decyzja z dnia [...], znak: [...] została załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano także, iż decyzja ta jest ostateczna i stosownie do art. 86 powyższej ustawy wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem organu samo wszczęcie postępowania, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia innej sprawy administracyjnej, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również art. 16 § 1 k.p.a. Dodano, że postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zadania, a decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe postanowienie A. M.-A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi wyjaśniła, że problem rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania z przyczyn obligatoryjnych dotyczy przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., strona bowiem, uważając, że w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, wnosi o zawieszenie postępowania na tej podstawie, organ zaś wydaje postanowienie w tym przedmiocie bądź o zawieszeniu postępowania, bądź o oddaleniu takiego wniosku. Skoro jednak art. 97 § 1 k.p.a. nie przewiduje wniosku strony, to organ nie ma podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie oddalenia takiego wniosku. Gdyby jednak sygnał uznał za zasadny, to powinien postępowanie zawiesić z urzędu, gdy zaś uzna go za nieuzasadniony, powinien (jak w przypadku procedury karnej) poinformować tylko stronę, że uznaje sygnał za nieuzasadniony oraz o tym, iż nie przysługuje jej środek zaskarżenia. Za taką procedurą przemawia również analogia do postępowania cywilnego, gdzie na odmowę zawieszenia postępowania z urzędu w trybie art. 177 k.p.c. środek zaskarżenia nie przysługuje, choć podobnie jak w postępowaniu administracyjnym służy on na postanowienie o zawieszeniu ("Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego pod. red. K. Piaseckiego, Warszawa 2005). Zagadnienie to jest o tyle ważne, że jeżeli organ postanawia o oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania, stronie zgodni z procedurą administracyjną służy środek zaskarżenia i wywoływać to może przewlekłe postępowanie odwoławcze włącznie z dwuinstancyjnym postępowaniem przed sądami administracyjnymi. Dalej przypomniano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. analizowało w dniu 18 marca 2013r. podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania oraz stwierdziło w kwestionowanym postanowieniu m.in., że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest zagadnieniem wstępnym dla decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz, że wniosek w tej sprawie nie został jeszcze rozpatrzony przez Kolegium. Wniosek o zawieszenie postępowania był zatem rozpatrywany i w wyniku jego rozpatrzenia wydano postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, mimo że postanowienie takie jest niedopuszczalne, gdyż - jak wykazano powyżej - nie ma dla jego wydania podstawy prawnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do treści skargi Kolegium przypomniało, iż skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania wskazując, że zaistniały okoliczności objęte normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tak sformułowanego wniosku zasadne było dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o których mowa w tym przepisie, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Nadto okoliczność, że przed Kolegium toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji nie stanowi, w ocenie organu, zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 k.p.a dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zadania objętego wnioskiem Powiatu [...]. Wyjaśniono dodatkowo, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę sąd uchyla postanowienie (decyzję) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w przywołanym wyżej zakresie, które winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., rozstrzygającego kwestię procesową, jaką jest obligatoryjne zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Z przywołanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, iż organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również w przywołanym w tym uzasadnieniu orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o zagadnienia, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Jeżeli natomiast organ prowadzący postępowanie administracyjne jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy (czy to w sposób pozytywny, czy negatywny) to oznacza, że związek przyczynowy nie występuje, a zastosowanie instytucji zawieszenia jest wówczas niedopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1559/07 oraz z dnia 13 maja 2005r., sygn. akt OSK 1607/04 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. samo wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która uprzednio rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia tej sprawy. Dopóki bowiem decyzja ostateczna (stanowiąca o zagadnieniu wstępnym) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania, naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wskazany pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający, utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r., sygn. akt I OSK 441/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2012r., sygn. akt IV SA/Gl 399/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przypomnieć należy, że rozważana kwestia procesowa wyniknęła w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W tym przypadku, jak słusznie zaznaczył to organ, w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jak wynika to ustaleń organu decyzja taka pozostaje w obrocie prawnym (decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...]) i została dołączona przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna i stosownie do art. 86 przywołanej ustawy wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej, sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu eliminację decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie powoduje bowiem sytuacji braku możliwości rozpatrzenia sprawy o warunki zabudowy, bowiem zgodnie z ideą art. 16 § 1 k.p.a, organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym (w tym przypadku ostateczną decyzją środowiskową). I stan taki, co należy podkreślić, pozostaje aż do czasu ewentualnego wyeliminowania decyzji we właściwym do tego trybie. Tym samym więc, wbrew argumentom skargi, rozstrzygniecie organu i jego motywy należy w pełni zaakceptować, a odnosząc się do stanowiska skarżącej, wywodzącej konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć w oparciu o brak podstawy prawnej, nie sposób go zaakceptować. Przypomnieć należy bowiem, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, również na skutek inicjatywy (wniosku) strony, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji (inicjatywy/wniosku strony) jest to nadal kwestia badana i rozstrzygana z urzędu a nie na wniosek strony, tak więc właściwą formą rozstrzygnięcia negatywnego jest w tym przypadku odmowa zawieszenia postępowania, nie zaś, jak sugeruje to skarżąca, oddalenie wniosku lub też informowanie strony (jak należy domniemywać w formie czynności materialno-technicznej), że organ "uznaje jej sygnał za nieuzasadniony". Podkreślić należy również, że prawidłowość kwestionowanej formy rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2420/11, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1255/11, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 1435/10 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. LS