I OSK 558/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 938/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., II SA/Sz 938/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez I. W. zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka w okresie: od 1 do 31 grudnia 2009 r., od 1 marca do 30 czerwca 2010 r. i od 1 sierpnia do 31 października 2010 r. oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 w łącznej kwocie 828,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 274,40 zł wyliczonymi na dzień wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że pobrany przez skarżącą zasiłek rodzinny oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego, zostały pobrane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia w dniu [...] października 2012 r. postępowania, wskutek czego skarżącej odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w wymienionych okresach oraz jednorazowego dodatku. Skarżąca nie odwołała się od wydanej w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z [...] listopada 2012 r., wobec czego wskazana decyzja stała się ostateczna. Oznacza to, że pobrany zasiłek rodzinny wraz z jednorazowym dodatkiem stały się świadczeniami nienależnie pobranymi, co stwierdzone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z [...] grudnia 2012 r. A zatem podlegają one zwrotowi do organu na podstawie decyzji administracyjnej, z uwagi na treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że kontrolowana decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Jest determinowana przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego Sąd I instancji przyjął, że organom nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu wyższego stopnia, że stwierdzone naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 k.p.a. uznać należy za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie doszło też do takiego naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta spełnia warunki nałożone wskazanym przepisem, ponieważ zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a także wskazanie dowodów, na których organ się oparł, wyjaśnienie motywów, którymi organ się kierował orzekając w sprawie oraz odniesienie do zarzutów odwołania. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez I. W. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i błędnie uznał, że naruszenie przez organ administracji I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pomimo tego, że organ administracji błędnie zastosował art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie uznał, że uzasadnienie decyzji spełnia wymagania opisane w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego z urzędu. Pełnomocnik zaznaczył, że z tytułu świadczonej pomocy prawnej nie otrzymał od skarżącej żadnego wynagrodzenia. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia skierowanego do strony informującego ją o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje w zakresie prawa do obrony uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97). Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, w której przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji. Skarżąca nie posiada wykształcenia prawniczego. Gdyby organy administracji dopełniły swoich obowiązków i pouczyły o przysługujących jej prawach, wykazałaby większą aktywność w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozpoznało zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. postawionego w odwołaniu od decyzji. W komparycji decyzji organ wskazał liczne podstawy prawne, nie odnosząc się do nich w uzasadnieniu. Brak jest także pozostałych elementów, które wymienia art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że uzasadnienie tej decyzji odpowiada przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez należytego umotywowania wydanego przez organ orzeczenia, rozstrzygnięcie jest dla strony arbitralne i niezrozumiałe. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ sformułowane w niej zarzuty nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki NSA z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06, a także z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). W skardze kasacyjnej I. W. nie wskazała na jakie okoliczności, czy też dokumenty nie mogła się powołać przed wydaniem przez organ decyzji w sprawie. Nie wykazała też, że ich powołanie mogło spowodować wydanie przez organ administracji innego rozstrzygnięcia w sprawie. O prawie składania wyjaśnień i wglądu do dokumentacji pouczono skarżącą z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (k. 30 akt administracyjnych). Z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak, żeby skarżąca skorzystała wówczas albo później ze wskazanego uprawnienia. W wyniku wznowienia postępowania wydano decyzję z [...] listopada 2012 r. o uchyleniu wydanej wcześniej decyzji z 30 października 2009 r. i odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W związku z decyzją z [...] listopada 2012 r. wydana została następnie decyzja z [...] grudnia 2012 r. o uznaniu pobranego przez I. W. zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego za nienależnie pobrane świadczenia, sprostowane następnie postanowieniem z 2 stycznia 2013 r. Decyzje te poprzedzały decyzję z 17 stycznia 2013 r. o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego, którą następnie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji z [...] czerwca 2013 r. Również w odwołaniu od decyzji z 17 stycznia 2013 r., w której skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazała związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wskazywało, że o charakterze pobranego świadczenia organ przesądził już ostateczną decyzją z [...] grudnia 2012 r. W tym kontekście, związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania przez organ orzekający w I instancji o nakazaniu zwrotu świadczeń uznanych już za nienależnie pobrane a wynikiem sprawy powinien być szczególnie starannie wykazany. Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest obowiązana uzasadnić, w jaki sposób wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów, ani do ich uzasadniania. Obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia zawiera również art. 176 p.p.s.a. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zaskarżone decyzja "spełnia warunki nałożone wskazanym przepisem [art. 107 § 3 k.p.a.], zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a także wskazanie dowodów, na których organ się oparł, wyjaśnienie motywów, którymi organ się kierował orzekając w sprawie oraz odniesienie do zarzutów odwołania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kwestionując ten pogląd nie uzasadniła, z jakiego powodu uznaje, że naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył tego przepisu, ponieważ rozpoznał wniesioną przez I. W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie i wydał wyrok w sprawie. Samo podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony nie oznacza jeszcze, że w sprawie naruszony został art. 3 § 1 p.p.s.a. Z tego względu również ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie (por. też wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., I OSK 195/11).