II OSK 954/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 650/13 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 650/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 lipca 2012 r. inwestor – PPHU [...], zgłosiła Staroście Pleszewskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej na działce nr [...] w miejscowości B., gmina P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta Pleszewski, na podstawie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych, z uwagi na fakt, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Starosta Pleszewski wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż przedmiotem inwestycji jest budowa tablicy reklamowej wolno stojącej, trwale związana z gruntem, posadowionej w odległości 10,0 m od granicy z działką nr [...] – drogą krajową. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy przy tym odróżnić od pojęcia tablicy i urządzenia reklamowego pojęcie urządzenia informacyjnego, które jest obiektem, zarówno będącym informacją jak i stanowiącym jej nośnik, a nie będącym reklamą. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt będzie jednak spełniał funkcje reklamowe, a nie informacyjne. W ocenie Starosty przedmiotowa tablica reklamowa kwalifikuje się jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Równocześnie przyjęta kwalifikacja obiektu powoduje, że przed jego realizacją konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wątpliwości organu wzbudziła kwestia, czy przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie zabudowanym wsi, czy już poza terenem zabudowanym, co z kolei ma wpływ na konieczność zachowania ustawowej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. odwołanie wniosła L. J. W związku z odwołaniem Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 3 października 2012 r. wezwał inwestora by w terminie 7 dni określił szczegółowy i bezpieczny sposób usytuowania zgłaszanego obiektu na działce nr [...] w miejscowości B. oraz do określenia z jakich materiałów ma zostać wykonany. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 października 2012 r. inwestor wyjaśnił, iż tablica informacyjna będzie trwale związana z gruntem za pomocą stóp fundamentowych. Wykonanie tablicy powierzone zostanie specjalistycznej firmie, która wykona ją zgodnie ze sztuką budowlaną, a treść tablicy została określona w zgłoszeniu. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że załączony do zgłoszenia szkic oraz analiza informacji, jakie miały być umieszczona na przedmiotowym obiekcie, jednoznacznie wskazują, iż ma on służyć jako reklama, której definicję zawarto w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Planowana inwestycja ma być oparta na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Realizacja powyższego zamierzenia wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie została ona wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3 powołanej powyżej ustawy. Wojewoda wskazał również, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) nie należy utożsamiać z budową wolnostojących urządzeń reklamowych. Termin "instalowanie" oznacza w tym przypadku roboty budowlane związane z już istniejącymi obiektami, nie dotyczy on wykonania nowego obiektu budowlanego. L. J. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 650/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w niekwestionowanym stanie faktycznym organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że obiekt objęty zgłoszeniem stanowił w istocie obiekt budowlany objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podniósł, że choć skarżąca zgłosiła zamiar wykonania "tablicy informacyjnej" to jednak w istocie zgłoszenie dotyczyło realizacji tablicy reklamowej, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Należy przy tym odróżnić od pojęcia tablicy i urządzenia reklamowego pojęcie urządzenia informacyjnego, które jest obiektem, zarówno będącym informacją jak i stanowiącym jej nośnik, a nie będącym reklamą. Przedmiotowy obiekt będzie jednak spełniał funkcje reklamowe a nie informacyjne, na co wskazuje fakt umieszczanie na nim informacji o podmiotach prowadzących działalność gospodarczą. W zgłoszonym obiekcie budowlanym nie można również zakwestionować cechy trwałego związania z gruntem. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem będące budowlami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie, do których nie można jednak zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Sygnalizowana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że organ nie zgłaszał sprzeciwu od uprzednio zgłaszanego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na realizacji takiej samej inwestycji, nie miała wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania były bowiem jedynie roboty objęte zgłoszeniem z dnia 23 lipca 2012 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wobec tego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błedną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z tym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż urządzenie reklamowe powstało w skutek złożenia go z kilku osobnych części w następstwie ich połączenia, co jednocześnie winno przesądzić o tym, iż niewątpliwie mamy do czynienia z instalacją urządzenia, a nie z budowlą. Jeśli nawet przyjąć, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest budowla, to nie ma przepisu, który pociągałby za sobą obowiązek uzyskania decyzji na pozwolenie na budowę obiektu zakwalifikowanego jako budowla. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane uznając, że przedmiotowa inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Na wstępie wskazać należy, iż zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest budowlą. Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy do wolnostojącej tablicy reklamowej posadowionej na fundamencie objętej zgłoszeniem inwestora ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy przepis ogólny art. 28 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że objęta zgłoszeniem tablica o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 3 x 1,99 m, łącznej wielkości 3 x 3 m posadowionej na fundamencie o głębokości 1 m stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w projekcie, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Jak wynika ze szkicu przedmiotowej tablicy oraz oświadczenia inwestora zawartego w piśmie z 15 października 2012 r. tablica ta ma być ustawiona za pomocą stóp fundamentowych. Oznacza to, że jest to obiekt trwale związany z gruntem. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż wykonanie objętej zgłoszeniem inwestora tablicy reklamowej nie będzie stanowiło instalowania tablicy reklamowej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tylko realizację budowli w postaci wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), dla której na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wykonywanie bowiem obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak fundament, czy konstrukcja nośna jest budową, w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Natomiast wznoszenia obiektów budowlanych zaliczanych do budowli, nie można określać instalowaniem, tak jak to wynika z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, takie roboty budowlane niezależnie od przyjętej techniki i technologii wykonania są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1 i 2 nie zasługują na uwzględnienie. Nie jest prawdziwy też pogląd, że z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby na budowę obiektów zakwalifikowanych jako budowle, było wymagane pozwolenie na budowę, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z wykładni art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7, 12, 1 lit. b Prawa budowlanego. Podstawową zasadą jest, że pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.