II GSK 292/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 2. [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1484/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1484/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, zwracając skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia 20 marca 2013 r. ograniczył [...] (powoływanej dalej jako "skarżąca"), [...] prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek T.P. S.A. z dnia 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji, oraz na wniosek TP S.A. z dnia 28 lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, w zakresie Załącznika nr 1 do pisma TP S.A. z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiącego tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, że informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma TP S.A. z dnia 10 stycznia 2013 r., stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), bowiem są ściśle związane z prowadzoną przez TP działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa TP, ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa TP S.A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na ww. postanowienie z dnia 20 marca 2013 r. skarżąca zarzuciła mu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonego pisma i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną oceny dokonanej przez składającą zastrzeżone pismo – TP S.A., co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia skarżącej wglądu do materiału dowodowego, art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że zastrzeżone pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa TP S.A. oraz art. 10 § 1 i art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest skarżąca, czynnego udziału w postępowaniu na prawach strony. Sąd I instancji, odrzucając powyższą skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie są to zaś kwestie incydentalne w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty, lecz dotyczą one wyłącznie oceny, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Jednak zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Skoro więc warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu było wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek zaskarżenia nie został złożony, skarga została odrzucona. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie z dnia 20 marca 2013 r. przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia z dnia 20 marca 2013 r. do Prezesa UKE wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła również skarżąca – [...], zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi, - art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego, - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, ustawa ta nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo uznał w niniejszej sprawie, że postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, zgodnie z którym postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego" prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości na podstawie art. 114 i następnych Prawa telekomunikacyjnego, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z rezerwacją częstotliwości, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". A zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. Powyższa konstatacja nie uprawnia jednak do przyjęcia wniosku, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego służy stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w k.p.a. możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Konkludując wypada zauważyć, że brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.