VII SA/Wa 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Z.-R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z.-R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem [...] z dnia [...]października 2012 r. działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku A. Z.-R. w sprawie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]postanowił odmówić wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia [...].10.2012r. A. Z. R. w nawiązaniu do swojego pisma z dnia [...].09.2012r. wniosła o wydanie decyzji w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w latach 2006 - 2007 w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że sprawa związana z samowolnie wykonywanymi robotami w lokalu nr [...] w wyniku których m. in. rozebrano dach była przedmiotem dwóch postępowań prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego zakończonych decyzjami ostatecznymi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr - [...]z dnia [...]sierpnia 2006r. oraz nr - [...]z dnia [...]grudnia 2006r. Dodał, że A. Z.-R. nie została uznana w tych postępowaniach za stronę. Wskazał, że także sprawa instalacji gazowej była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr - [...]z dnia [...]sierpnia 2012r., od której pełnomocnik A. Z.-R. wniósł odwołanie do organu II instancji. Niezależnie od tego pismami z dnia [...].08.2012r i z dnia [...].09.2012r. informowano A. Z.-R. o dokonanych ustaleniach. Z powyższych względów organ stwierdził, iż w niniejszym przypadku zachodzi podstawa do wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ,,z innych uzasadnionych przyczyn" w trybie art. 61 a § 1 Kpa. Organ przytoczył treść art. 61 a § 1 kpa. oraz powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 sygn. akt II SA/Ol 893/11 zgodnie z którym przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ dodał, że w omawianym przypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej uniemożliwiająca rozpoznanie niniejszej sprawy po raz kolejny przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika brak możliwości ponownego rozpoznania sprawy, która została już merytorycznie rozstrzygnięta. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...]z dnia [...]stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ulicy [...]w [...]wystąpiły przesłanki określone w art. 61 a § 1 Kpa determinujące wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że A. Z.-R., jako właścicielce lokalu nr [...]nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych wykonanych w lokalu nr[...]. Organ przytoczył treść art. 28 Kpa oraz art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali wyjaśniając, że A. Z.-R. jako członek wspólnoty mieszkaniowej jest reprezentowana w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty. Dodał, że nie bez znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia przez organ powiatowy wniosku A. Z.-R. z dnia [...].09.2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ulicy [...]w [...]pozostawał fakt, że w ww. sprawie były już prowadzone przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego dwa postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami PINB [...]nr [...]z dnia [...].08.2006 r. i nr [...]z dnia [...].12.2006 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w przedmiocie tych samych robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ulicy [...]w [...]dopóki w obrocie prawnym pozostają ww. decyzje organu I instancji. Organ dodał, iż kwestie podnoszone przez skarżącą w zażaleniu odwołujące się do ustaleń ekspertyzy technicznej sporządzonej w grudniu 2010 r. przez dr inż. A. K.-W. i mgr inż. J. K. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami PINB [...]nr [...]z dnia [...].08.2006 r. oraz nr [...]z dnia [...].12.2006 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z. – R. wnosząc o uchylenie tego postanowienia całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, iż zostało wydane z naruszeniem art. 61 a ust. 1 kpa., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy związanych z pracami budowlanymi przeprowadzonymi w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]w [...]oraz przy niewyjaśnieniu uprawnień właściciela sąsiedniego lokalu (skarżącej) do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w sąsiednim lokalu w sposób oddziałujący na przedmiot własności osoby domagającej się wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swej skargi skarżąca wskazała, że pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że jako członek wspólnoty mieszkaniowej nie posiada uprawnień by inicjować postępowanie jest błędny. Wskazała, że w sytuacji bowiem, gdy wykonane roboty budowlane oddziałują bezpośrednio na sposób korzystania z konkretnego lokalu, to w takiej sytuacji właściciel lokalu ma własny, indywidualny interes prawny podlegający ochronie, co uzasadnia legitymację takiego właściciela do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżąca podniosła, że już wielokrotnie zwracała uwagę na to, że remonty wykonywane w lokalu położonym poniżej nie pozostają bez wpływu na stan jej lokalu, a niektóre prace np. związane z instalacją gazową mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Dodała, że zagrożenie potwierdzają przeprowadzone w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych ekspertyzy biegłych. Zdaniem skarżącej, już ta okoliczność wynikająca z opinii biegłych powinna stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania, jeśli nie na wniosek strony to z urzędu. Skarżąca zaznaczyła, że wniosek wszczynający w tej sprawie postępowanie miał przede wszystkim na celu wyjaśnienie tak istotnej kwestii, jak sposób przeprowadzenia instalacji gazowej w lokalu nr [...]. Skarżąca zaznaczyła, że w zarządzie wspólnoty jest obecnie osoba odpowiedzialna za samowolne przebudowy lokalu nr [...], co jej zdaniem spowoduje, że nie będzie ze strony zarządu wspólnoty woli do podejmowania przed urzędami działań w sprawie zniszczonego międzystropia, zawilgoconego stropu i zagrażającej życiu i zdrowiu instalacji gazowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]października 2012r. odmawiające na podstawie art. 61a kpa wszczęcia na wniosek A. Z.-R. postępowania w sprawie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...]z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis art. 61a kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa samowolnie wykonanych robót w lokalu nr [...] była przedmiotem dwóch postępowań przed organami nadzoru budowlanego zakończonych ostatecznymi decyzjami. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że sprawa przedmiotowych robót została ostatecznie rozstrzygnięta. Na marginesie organ wskazał, że Skarżąca w postępowaniach tych nie została uznana za stronę postępowania. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy przede wszystkim skupił się na ocenie interesu prawnego Skarżącej w tym postępowaniu ostatecznie uznając, że stroną postępowania w zakresie robót wykonanych w lokalu nr [...] może być jedynie wspólnota mieszkaniowa. Uzupełniająco [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt rozstrzygania już przez organy nadzoru budowlanego sprawy robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym lokalu. Odnosząc się zatem do argumentacji wskazanej przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego należy w pierwszej kolejności wskazać, że kwestią interesu prawnego A. Z.-R. w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] budynku położonego przy ul. [...]w [...]zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 256/13, iż Skarżąca interes taki posiada. Podzielając zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania należy powtórzyć argumentację tam zawartą. W wyroku tym Sąd wskazał, że co do zasady do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty Niemniej, w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Tylko w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe, czy spółdzielnie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/05; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97). "W związku z powyższym, w każdej indywidualnej sprawie organy winny zbadać, czy taki wyjątkowy przypadek zachodzi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest właścicielką lokalu nr [...]znajdującego się nad lokalem nr[...], w którym wykonano roboty budowlane polegające między innymi na poprowadzeniu instalacji gazowej do pieca gazowego w tzw. "międzystropiu", tj. przestrzeni między lokalem skarżącej, a lokalem nr [...]. Z dołączonej do akt sprawy o sygn. VII SA/Wa 712/13 ekspertyzy technicznej z grudnia 2010 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. bud. wodnego J. K. wynika, że "w nielegalnie powstałej, zamkniętej i niewentylowanej przestrzenni międzystropowej właściciele lokalu nr [...] poprowadzili instalację elektryczną bezpośrednio obok instalacji gazowej. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i wymaga natychmiastowego przeniesienia instalacji gazowej. Stwierdzono, że nie do zaakceptowania jest pozostawienie w dotychczasowym miejscu instalacji gazowej i elektrycznej". Nadto, w opinii technicznej z października 2009 r. inż. M. W. wskazuje się, że w 2006 r. w lokalu nr [...] rozebrano od spodu (ze swojego mieszkania) starą podsufitkę oraz konstrukcję połaci dachowej pod kuchnią, tarasem i pomieszczeniem gospodarczym lokalu nr [...]zmniejszając do minimum istniejącą pustkę powietrzną, a następnie zamontowano podsufitkę na lekkiej konstrukcji stalowej. Po tych przeróbkach przestrzeń między podsufitką lokalu na II piętrze, a stropem III piętra pozbawiona została wentylacji i nie ma dostępu do wykonanej instalacji gazowej, co powoduje, że nie można skontrolować jej szczelności w trakcie corocznych przeglądów technicznych. Rzeczoznawca stwierdził wprost, że w przypadku rozszczelnienia się instalacji gazowej cała przestrzeń w międzystropiu (niewentylowana) wypełni się gazem, który może przedostać się do lokalu na III - piętrze, gdyż strop III piętra nie jest i nie musi być gazoszczelny. Zetknięcie się natomiast ulatniającego się gazu z otwartym płomieniem lub iskrą z instalacji elektrycznej (wyłączniki) może spowodować zapalenie się gazu i wysadzenie w powietrze całego III piętra. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy instalacja gazowa z międzystropia powinna zostać natychmiast przeniesiona na ściany wewnątrz lokalu na II piętrze, zgodnie z przepisami." Podzielając w całości przedstawione wyżej rozważania należało uznać, że odmowa wszczęcia postepowania z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony nie była prawidłowa. W związku z powyższym nie można było odmówić racji argumentacji przedstawionej w skardze. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że sprawa robót budowlanych, których kontroli domagała się A. Z.-R. została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami. Ostatnie z rozstrzygnięć, na które powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]zapadło [...]grudnia 2006 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że prace budowlane w lokalu nr [...] były kontynuowane również na początku 2007 r. We wniosku o wszczęcie postępowania Skarżąca również wskazuje na roboty budowlane wykonywane w 2006 r. i 2007 r. W związku z tym trudno uznać aby roboty budowlane wykonywane w 2007 r. były poddane kontroli organów nadzoru budowlanego decyzjami z 2006 r. a tym samym aby w tym zakresie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie. Stwierdzając zatem naruszenie przez organy art. 61a kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy.