VII SA/Wa 704/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), umarzającą, wszczęte na wniosek M. L., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. ([...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i T. S. "[...] " s.c. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu, utworzenie ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. O., ul. P.w O., (dz. nr [...]). Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/11, uchylił decyzje organów obu instancji. Wojewoda [...] wydał następnie opisana na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy przytoczył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) podnosząc, że ocena prawna i wskazania w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd i organ, jeżeli nie dojdzie do istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]), w trybie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy organ uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Usunięcie z obiegu prawnego powyższej decyzji spowodowało brak przedmiotu postępowania wymagającego merytorycznego rozstrzygnięcia, co obligowało organ I instancji do umorzeniu postępowania. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Następnie stwierdził, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostajwało zatem postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku WSA z 27 października 2010 r., VII SA/Wa 1345/10, wskazującego na dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylonej w trybie art. 162 k.p.a., organ podał, że w orzecznictwie dominują jednak poglądy odmienne. Nadto dodał, że merytoryczne zarzuty odwołania z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia również nie mogły być poddane ocenie. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. L. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art. 8 k.p.a., poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, 3) art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonując swobodnej oceny dowodów, organ nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym jej odmówił. 4) art. 156 k.p.a. poprzez błędną interpretację. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że nie można prowadzić postępowania w trybach nadzwyczajnych wobec aktu, którego nie ma w obiegu prawnym, skoro postępowanie to powoduje skutki ex tunc. Przywołała uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej oznacza to, że uchylenie decyzji (niezależnie od trybu uchylenia) również podlega stwierdzeniu nieważności ze wskazaniem na rażące naruszenie prawa. Skarżąca podkreśliła, że art. 156 k.p.a. nie wskazuje, iż ma zastosowanie do decyzji obowiązującej. Dodała, że ww. przepis daje możliwość weryfikacji jedynie decyzji badanej. Organ nie wydaje rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Zdaniem skarżącej, za koniecznością weryfikacji powyższej decyzji przemawia fakt, iż po jej uchyleniu wydano decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie mogło być zatem prowadzone jedynie przy założeniu, iż uprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem. Organ nie bada bowiem pierwotnego pozwolenia, a jedynie odnosi się do zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych decyzji Sąd miał na uwadze, że – jak podał organ odwoławczy - uprzednio wydane decyzje: Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1047/11. W świetle art. 153 ppsa ocena wyrażona w powołanym wyroku wiąże organy i Sąd orzekający obecnie. Nie wymaga szczególnego uzasadnienia stanowisko, że obowiązek zastosowania się przez organ administracji i Sąd do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa. Niemniej, użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz sądu I instancji oceną prawną dokonaną przez ten sam sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1245/08). Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1047/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał prawidłowości wydanych decyzji w kontekście uchylenia (decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r.) decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. objętej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności, a skoro tak, to możliwa była kontrola zaskarżonych w tym zakresie. W decyzjach poddanych kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie organy podzieliły stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że usunięcie z obiegu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, powoduje brak przedmiotu sprawy, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Wskazać zatem trzeba, że w orzecznictwie prezentowane są dwa stanowiska odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, którą usunięto z obrotu prawnego. Stanowisko przytoczone powyżej, na które powołał się organ oraz stanowisko wskazujące, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, jak podnosiła skarżąca. W istocie, jak wyjaśnił organ odwoławczy, w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym w trybie stwierdzenia nieważności można wyeliminować wyłącznie akt nadal obowiązujący. W omawianej sytuacji wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości orzekania o nieważności aktu, który już w dacie złożenia wniosku, bądź w toku postępowania utracił moc prawną. Nie ma bowiem podstaw prawnych, do prowadzenia postępowania administracyjnego, analizowania i oceny aktu, który został pozbawiony bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 652/11, LEX nr 1093672; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2007r., VII SA/Wa 2306/06, LEX nr 322291 oraz z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1532/07, LEX nr 443781; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2007r., sygn. akt II SA/Kr 659/07). Zdaniem Sądu, kwestią kluczową, przesądzającą o konieczności podzielenia stanowiska organów w omawianym zakresie pozostaje jednak fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op, toczącej się w trybie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 2008 r. ([...]), stwierdził wprost, że wobec jej uchylenia "nie ma przedmiotu postępowania, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca". Skutkiem tej oceny było oddalenia skargi M. L. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Przytoczone orzeczenie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu stosownie do art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, o której mowa w tym przepisie, w odniesieniu do sądów powoduje, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Zaznaczyć przy tym trzeba, że - co do zasady - związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się tylko do rozstrzygnięcia wskazanego w sentencji orzeczenia, niemniej dla prawidłowego odczytania sentencji orzeczenia należy kierować się treścią uzasadnienia (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 452-453 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawała argumentacja przedstawiona w skardze, a w konsekwencji również zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania administracyjnego. Wobec ustalenia, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została (na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego) uchylona decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. prawidłowo organy umorzyły postępowanie w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W doktrynie podkreśla się bowiem, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. LEX 2010). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji