II SA/Gd 319/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z 21 marca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2012 r. o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. w G. Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z 3 marca 2009 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr 13 przy ul. U. [...] w G. na rzecz "A" sp. z o.o. w W. Decyzja ta została następnie przeniesiona na rzecz "B" sp. z o.o. w W. - decyzją z 30 kwietnia 2010 r. Inwestor, zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane zawiadomił organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych oraz w trybie art. 44 ustawy powiadamiał każdorazowo o zmianie osób pełniących funkcje techniczne. W piśmie z 6 października 2010 r. R. W., Z. M., I. K. i M. K., złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. [...] w G., ze względu na realizację inwestycji, zdaniem wnioskodawcy, z naruszeniem treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 Prawa budowlanego z uwagi na wygrodzenie przez inwestora działki sąsiedniej nr [...] oraz wykonanie ogrodzenia placu budowy na części ulicy U., powodując jej zawężenie. Na podstawie posiadanych akt oraz dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę, decyzją z 17 listopada 2010 r. organ I instancji odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania wnioskodawców, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w.w. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na wydanie decyzji bez przeprowadzenia kontroli przedmiotowej budowy. W związku z powyższym, organ I instancji w dniu 9 lutego 2011 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. U. [...] w G. Podczas kontroli budowy organ nie potwierdził żadnego z zarzutów wnioskodawców. W tej sytuacji, z uwagi na brak zaistnienia żadnej z okoliczności opisanych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, decyzją z 2 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania prowadzenia w.w. robót budowlanych. Decyzją z 22 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w.w. decyzję z 2 marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając uwagę między innymi na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, brak powiadomienia przez organ I instancji wszystkich stron o terminie oględzin i przekazania przez organ stronom postępowania protokołu z przeprowadzonych oględzin w celu zapoznania się z ustaleniami, brak ustosunkowania się przez organ I instancji do zawartego we wniosku strony argumentu dotyczącego prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska. Orzekając ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił krąg stron postępowania oraz zawiadomił je o przeprowadzeniu w dniu 23 sierpnia 2011 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu przy ul. U. w G. Podczas oględzin nie stwierdzono, aby na działce nr [...] znajdowały się kontenery. Ustalono natomiast, że na działce nr [...] wykonano prowizoryczny dojazd na plac budowy z płyt betonowych, a ogrodzenie placu budowy od strony działki nr [...] przesunięte jest w stosunku do granicy o ok. 3,5 m, w związku z czym plac budowy poszerzony został w stosunku do granic własności inwestora o pas ziemi około 3,5 m na działce nr [...]. Jak ustalił jednak organ, właścicielem działki nr [...] nie są wnioskodawcy, lecz Skarb Państwa, który reprezentuje Prezydent Miasta. Jak dalej napisał organ I instancji, po raz kolejny dokonano analizy wygrodzenia części działki stanowiącej ulicę H. stwierdzając, że wygrodzenie placu budowy wykonano w granicach własności inwestora. Część ulicy H., na której wykonano ogrodzenie placu budowy znajduje się na działce nr [...] należącej do inwestora. Wygrodzenie części ulicy H., zlokalizowanej częściowo na terenie należącym do inwestora, jest stanem przejściowym. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje docelowo pozostawienie bez zmian istniejącego układu ulicy H. oraz wykonanie zaprojektowanych chodników, skarp i wjazdu do garażu, gdzie niezbędnym elementem jest wygrodzenie tej części placu budowy. W newralgicznych miejscach zawężonej czasowo jezdni zamontowano, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, lustra drogowe. Czasowe wygrodzenie części ulicy H. w pewnym stopniu utrudniło komunikację w tym rejonie, natomiast nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Podczas kontroli budowy w.w. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2011 r. nie stwierdzono realizacji inwestycji niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Następnie, cytując art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji doszedł do przekonania, że nie została spełniona żadna z okoliczności, wymienionych w tym przepisie, uzasadniających wstrzymanie wykonywanych robót budowlanych. Powyższa decyzja z 3 października 2011 r. została utrzymana w mocy przez organ II instancji na mocy decyzji z dnia 7 grudnia 2011 r. W wyniku skargi złożonej do sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 89/12 z 13 czerwca 2012 r. uchylił decyzję organu II instancji z 7 grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 3 października 2011 r. Uchylenie przez sąd wydanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek uwzględnienia z urzędu kwestii wadliwości proceduralnej decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych bowiem, jak stwierdził Sąd, organ nadzoru budowlanego działając w trybie art. 50 ust. 1 ustawy nie ma kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych, lecz winien – stwierdzając brak przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy - wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonując tym samym oceny odnośnie braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Będąc związanym powyższymi wytycznymi, wynikającymi z w.w. orzeczenia sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w G., o czym orzekł w decyzji z 29 listopada 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. W., Z. M., M. K., I. K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych odnośnie do ustalenia o czasowym wygrodzeniu części ulicy H., a także rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 12, 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 36, 39 ust. 1 i 40 ustawy o drogach publicznych przez ich niezastosowanie. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji z 21 marca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał w pierwszej kolejności okoliczności, na tle których doszło do wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2012 r., którego wytyczne są wiążące dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dalej organ powołał się na rozważania wynikające z cytowanego wyroku. Sąd stwierdził w nim, że poczynione przez oba organy ustalenia nie budzą wątpliwości i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z powyższym Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu, zebrane dowody wskazują na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 3 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd nie dopatrzył się również prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Kwestia prawidłowości ustaleń co do wykonywania spornych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w G., na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w inwestycji, nie może budzić wątpliwości. Sąd przesądził też, że zarzucane w skardze naruszenie art. 39 ust. l pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie jest zasadne, w sytuacji braku zastrzeżeń zarządcy drogi w kwestii bezpieczeństwa na ul. H. w G., oraz w związku z usytuowaniem w porozumieniu z zarządcą drogi luster drogowych. Sąd również wskazał, że warunki uzgodnienia z zarządcą drogi stanowią załączniki do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena organu, że niewątpliwe utrudnienia w komunikacji na spornym odcinku drogi (ul. H.), nie oznacza bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia. Następnie organ odwoławczy zacytował unormowanie art. 50 ust 1 pkt. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., stwierdzając że stosownie do rozważań zawartych w w.w. wyroku, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50, 51 ustawy - Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie sądu, organy administracji nie mają kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że inwestor w 16 stycznia 2012 r. złożył w organie I instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu 7 lutego 2012 r. obowiązkowej kontroli budowy w/w obiektu organ I instancji wydał decyzję w dniu 6 marca 2012 r. udzielającą "B" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie w.w. wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Z treści protokołu z kontroli obowiązkowej oraz z oświadczenia kierownika budowy wynika, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz treść w/cyt. wyroku sądu, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją w.w. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu jest prawidłowa. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał, że w jego ocenie inwestor dokonał wszelkich starań, aby omawiana inwestycja prowadzona była w sposób zgodny z przepisami i bezpieczeństwem ludzi i mienia, na co zwrócił uwagę również WSA w Gdańsku w cytowanym wyroku. W skardze na powyższą decyzję R. W. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji wydanej przez organ I instancji, w stosunku do której zasadne są zarzuty: 1) błędu w ustaleniach faktycznych, wyrażającego się w nietrafnym przyjęciu, że "czasowe wygrodzenie części ulicy H. w pewnym stopniu utrudniło komunikację w tym rejonie, natomiast nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla ludzi bądź mienia", 2) naruszenia przez organ I instancji art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób wprost sprzeczny z dyrektywą szybkości postępowania, co - w jego trakcie - pozwoliło inwestorowi zakończyć już budowę i oddać obiekt do użytkowania, co de facto, z powodu opieszałości organu w kontroli trwającej budowy i wydawaniu przez niego decyzji, czyni już wniosek bezprzedmiotowym, 3) naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pominięcie przy rozpatrzeniu sprawy zaoferowanych przez skarżących organowi I instancji fotografii terenu budowy, 4) naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie, co stanowiło oczywistą konsekwencję powyżej opisanych uchybień, 5) naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przez ich niezastosowanie, co organ I instancji powinien był uczynić skoro w jednoznaczny sposób stwierdził, że część działki gruntu nr [...] i część placu budowy, a przede wszystkim ogrodzenie terenu inwestycji, znajduje się w paśmie jezdni ul. H. stanowiącej drogę gminną, co w oczywisty sposób stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, uniemożliwiając choćby dojazd karetek pogotowia i wozów strażackich. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie 3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdzenie wydania decyzji organów obu instancji z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, w spawie niniejszej elementarne przepisy postępowania administracyjnego zostały zignorowane przez ograny obu instancji. Pominięcie przy ocenie materiału dowodowego fotografii terenu budowy nie upoważnia do twierdzenia, że organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ II instancji nie dostrzegł w tym zakresie żadnych nieprawidłowości, podczas gdy z tych zignorowanych dowodów jednoznacznie wynikało, że grodząc teren budowy, inwestor zajął teren nie tylko swej działki, ale i część jezdni ul. H., skutkiem czego droga ta doznała zwężenia powodującego niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, niebezpieczeństwo dla stron i ich mienia, na co wskazywały oferowane organowi fotografie. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie skarżący argumentował, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby spowodować niszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Takim zaś przedmiotem niewątpliwie było ogrodzenie terenu budowy prowadzonej na terenie działki gruntu nr [...] km [...]. W ocenie skarżącego, istota cytowanego przepisu polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Regulacja zezwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące: dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków oraz może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie niniejszej żadna tego typu decyzja nie była wydana, a ponadto nie zachodził nawet szczególnie uzasadniony przypadek do jej wydania. Rozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadnia twierdzenie, że ogrodzenie terenu inwestycji w paśmie jezdni ul. Huzarskiej, stanowiącej drogę gminną, w oczywisty sposób stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Reasumując, skarżący stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ prowadziły postępowanie w sposób, który zniszczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przez niezwykłą opieszałość organów (zwłaszcza w I instancji) umożliwiono inwestorowi zakończenie budowy, prowadzonej w sposób z prawem niezgodny. Pomimo bowiem faktu, że zarzuty zgłaszane przez skarżących już przed organem I instancji okazywały się trafne, to poprzez niezwykle długi czas trwania postępowania, kolejno dezaktualizowały się one i w rezultacie doprowadziły do sanowania stanu niezgodnego z prawem. Okoliczność ta nie może jednak przesłonić tego, że przez przedłużające się ponad miarę postępowanie doszło w sprawie do naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 - 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej nazywana jako p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena taka jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wyżej wskazanym zakresem właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zobowiązany jest w razie jego skasowania do sformułowania na podstawie art. 153 p.p.s.a. – oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2012 r., orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w G. Decyzje powyższe wydane zostały w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Gd 89/12 wydanych w niniejszej sprawie administracyjnej: decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2011 r. o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją zamierzenia budowlanego na działce nr [...] w G. oraz tej ostatniej decyzji organu I instancji. Zatem, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd miał na uwadze wiążące wskazania co do dalszego toku postępowania, wynikające z uzasadnienia w.w. wyroku sądu. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, a także Sąd w sprawie kontrolującej ich postępowanie – zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a., pozostają związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej wskazanym wyroku albowiem, zgodnie z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć ocenę prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uchybienie cytowanej regulacji prawnej w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2009 roku, sygn. akt II FSK 451/08, z 23 września 2009 roku, sygn. akt I FSK 494/09, z 13 lipca 2010 roku, sygn. akt I GSK 940/09). Z tego względu, w przypadku wnoszenia kolejnych skarg, na decyzje wydane w następstwie ponownego orzeczenia organów administracji w tej samej sprawie, sąd administracyjny, kontrolując kolejne rozstrzygnięcia administracyjne, jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, natomiast nie wnika on w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II FSK 2129/08). W tym miejscu dodatkowo należy podkreślić, że art. 153 p.p.sa. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie przez organy administracji przepisu art. 153 p.p.s.a. pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dla uniknięcia takiego stanu przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym oraz sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. W świetle powyższego jest oczywistym, że na organach nadzoru budowlanego obu instancji, spoczywał absolutny obowiązek kierowania się wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu wydanego w sprawie II SA/Gd 89/12. Z powyższego wyroku, w którym sąd dokonał kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 grudnia 2011 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2011 r. o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją zamierzenia budowlanego na działce nr [...] w G. wynika natomiast, w pierwszej kolejności, że oba wymienione rozstrzygnięcia naruszały przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji wskazujące na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z postanowieniami i warunkami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 3 marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (przeniesionej następnie decyzją z 30 kwietnia 2010 r. na rzecz "B" Spółkę z o.o. w W.). Sąd uznał również za prawidłowe ustalenie, zgodnie z którym inwestor prowadził roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowego wykonywania przez inwestora robót budowlanych poprzez zajęcie działki innego podmiotu oraz pasa drogowego, a tym samym – sprowadzenie niebezpieczeństwa dla ludzi i ich mienia - okazały się niezasadne i w tym kontekście słuszna była ocena organów, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził przy tym, że uregulowanie kwestii bezumownego korzystania z gruntu Skarbu Państwa (część działek nr [...]), w związku z ogrodzeniem placu budowy, przez zainteresowane podmioty (inwestora i Prezydenta Miasta) pozostaje poza kontrolą i oceną organów nadzoru budowlanego, które nie są uprawnione do rozstrzygania spraw własności. Natomiast zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) okazał się niezasadny, w sytuacji braku zastrzeżeń zarządcy drogi w kwestii bezpieczeństwa na przedmiotowej ulicy oraz w związku z usytuowaniem – w porozumieniu z zarządcą drogi - luster drogowych. Sąd zaakceptował jednocześnie stanowisko organów, że niewątpliwe utrudnienia w komunikacji na spornym odcinku drogi nie oznaczają sytuacji bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia. Natomiast, mimo prawidłowych ustaleń, na mocy w/w wyroku sądu, orzeczenia organów obu instancji podlegały uchyleniu z przyczyn – jak wskazano powyżej - formalnych. Wadliwość decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wynikała z naruszenia w sposób istotny przepisu postępowania - art. 104 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo przez organ wyższego stopnia, a także art. 51 ustawy – Prawo budowlane, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, którego skutkiem było ustalenie niespełnienia przesłanek określonych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji powinien był wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w ust. 2 albo 3 tego przepisu. Natomiast, cytowane unormowanie ustawy nie upoważnia do wywiedzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Nie ma także podstaw do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji, skoro ustawodawca tego nie przewidział. W ocenie Sądu kontrolującego niniejsze postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z 21 marca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z 29 listopada 2012 r., a prowadzone po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Gd 89/12, organy obu instancji tym razem w sposób prawidłowy zastosowały normę art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, przyjmując ocenę prawną oraz wskazania zawarte w powyższym wyroku, w szczególności zaś zweryfikowały sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, który został zakwestionowany przez sąd. O dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., świadczy przywołanie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia tych wskazań i ocen. Organy obu instancji, odwołując się do oceny prawnej wyrażonej w w.w. wyroku stwierdziły, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że sąd w wydanym wyroku w sposób jednoznaczny przesądził o nietrafności zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także – zarzutu, będącego również przedmiotem niniejszej skargi – naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 36 i 39 ust. 1 pkt 1 oraz 40 ustawy o drogach publicznych – poprzez zaakceptowanie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia na skutek zajęcie części gruntu działki nr [...] i niewłaściwe ogrodzenie placu budowy przez inwestora. W zakresie oceny tych zarzutów, sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy administracji – o czym zresztą pisano powyżej – pozostaje związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 13 czerwca 2012 r. W istocie, należy więc uznać, że zarzuty skargi wywodzą się z własnej interpretacji przepisów prawa, odmiennej od wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 89/12. Zarzuty takie, w świetle związania zawartego w art. 153 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.