I OSK 191/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1026/13 w sprawie ze skargi W. w Ł. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym oddala skargę kasacyjną. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił nadania W. w L. uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Szkoła Wyższa podniosła, że: 1) Minister nie rozróżnił wymagań przy ubieganiu się o uprawnienie do prowadzenia studiów jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, od wymagań przy prowadzeniu studiów, co wynika bezpośrednio z zapisu art. 11 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym; 2) organ nie uwzględnił, iż pierwszeństwo mają zapisy ustawowe przed każdymi innymi przepisami, o ile nie zostały wydane z upoważnienia ustawy w określonych przez ustawę ramach; 3) na etapie wniosku sformułowano ogólne efekty kształcenia, albowiem nie jest celowym ponoszenie nakładów na opracowania zbędne, tj. szczegółowych programów i planów (modułów, ECTS itd.); prace te mogą być podjęte dopiero po otrzymaniu pozytywnej dla uczelni decyzji Ministra; stawianie zaś takich wymagań przez organ podważa autorytet i zaufanie do organów administracji; 4) wymagania, co do ścisłego określenia liczby praktykantów i dokładnych umów z pracodawcami (zakładami przyjmującymi praktykantów) jest przedwczesne na tym etapie organizacji kierunku studiów; wbrew poglądowi organu, przepis nie wymaga ujmowania we wniosku informacji na temat dorobku naukowego nauczycieli akademickich nie zaliczonych do minimum kadrowego; 5) żaden przepis nie przewiduje aby nauczyciel akademicki posiadający tytuł lub stopień naukowy legitymował swój dorobek naukowy w kształconym przez Wyższą Szkołę kierunku – techniki dentystyczne; 6) przepisy art. 11 ust. 2 i art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wskazują, że opinia Prezydium PKA przekracza prawo; 7) Minister błędnie założył, iż fizyk dr J. K. nie jest przydatny w kształceniu praktycznym w technice dentystycznej, podobnie wątpliwości budzi kwestionowanie przydatności matematyka dr J. D., czy ekonomisty dr A. Z.; kształcenie na przedmiotowym kierunku wymaga znajomości praw fizyki, ekonomi, a zwłaszcza matematyki. Jednocześnie strona odwołująca się zapewniła, iż wymagania, co do warunków kształcenia określone w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.), zostaną spełnione. Na etapie postępowania odwoławczego Szkoła Wyższa przedłożyła: 1) uchwałę Senatu nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie określenia misji W. w L., 2) uchwałę Senatu nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia wraz ze zbiorem procedur z tzw. Księgi jakości dotyczących opracowania proponowanego kierunku (6 procedur), 3) uchwałę Senatu nr [...] r. z [...] lipca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Senatu nr [...] z [...] stycznia 2012 r., która zawiera przewidziane "Efekty kształcenia na studiach I stopnia – kierunek techniki dentystyczne". Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą nadania W. w L. uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej w podjętych uchwałach stwierdziło, iż przedstawiony we wniosku opis procesu kształcenia na studiach pierwszego stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" o profilu praktycznym nie pozwala na przyjęcie, że został spełniony wymóg z § 3 rozporządzenia, tj. nie zostaną osiągnięte wymagane dla kierunku właściwe efekty kształcenia. Rektor Szkoły Wyższej wnioskując o powołanie kierunku studiów "techniki dentystyczne" określił jedynie ogólne efekty kształcenia w obszarze nauk medycznych i nauk o zdrowiu oraz nauk o kulturze fizycznej, a także w obszarze nauk technicznych w dziedzinie technologii chemicznej. Nie określono efektów kształcenia prowadzących do uzyskania kompetencji inżynierskich (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), jak również nie spełniono wymogów sformułowanych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie Krajowych Ram Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego (Dz.U. Nr 253, poz. 1520). W opinii Komisji, we wniosku nie wskazano efektów szczegółowych zgodnych z zakresem wiedzy oraz metod dydaktycznych umożliwiających realizację efektów kształcenia właściwych dla tych dziedzin i dyscyplin, do których jednostka powinna odnosić te efekty. Nie przedstawiono szczegółowego programu studiów. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wniosek powinien zawierać plan studiów prowadzonych w formie stacjonarnej lub niestacjonarnej. Nie przyporządkowano punktów ECTS do proponowanych obszarów kształcenia. Nie opracowano sylabusów i nie przypisano punktów ECTS planowanym do realizacji przedmiotom, tj.: nie określono liczby punktów ECTS uzyskanych w ramach zajęć z zakresu nauk podstawowych i kierunkowych, nie określono liczby punktów ECTS uzyskanych w ramach zajęć ćwiczeniowych i laboratoryjnych. We wniosku nie określono formy zajęć ogólnouczelnianych. Przyjmując, że student ma możliwość wyboru modułów kształcenia, nie określono zakresu tematycznego tych modułów. Nie podano formy oceny prawidłowości realizacji przedmiotów. Według strony, to nauczyciele weryfikują osiągnięcie efektów kształcenia, jednakże forma tej weryfikacji nie została podana. Wprawdzie strona pismem z 26 marca 2013 r. przedstawiła efekty kształcenia na studiach I stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" oraz procedury z tzw. Księgi jakości, to jednak powyższe dokumenty, zgodnie z przepisami rozporządzenia, powinny być rozpatrzone i zaakceptowane przez ekspertów PKA. Zatem zarzuty stawiane wnioskowi w omawianym zakresie należało podtrzymać. Nadto w minimum kadrowym nie uwzględniono osób z praktycznym przygotowaniem zawodowym w zakresie technik dentystycznych. Praktyczne przygotowanie zawodowe mogłoby być wprawdzie realizowane w ramach praktyk, jednak nie wskazano odpowiednich w tym zakresie miejsc realizacji praktyk. Zgodnie z § 12 rozporządzenia, nauczyciel akademicki może być zaliczony do minimum kadrowego określonego kierunku studiów o profilu praktycznym, jeżeli posiada doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią, związane z umiejętnościami wskazanymi w opisie efektów kształcenia dla tego kierunku. Natomiast, wobec braku minimum kadrowego, wnioskodawca odnosząc się do stawianych mu zarzutów stwierdził, że "Żaden przepis nie przewiduje żeby nauczyciel akademicki posiadający tytuł lub stopień naukowy legitymował swój dorobek naukowy w kształconym przez uczelnię kierunku – techniki dentystyczne". W opinii PKA, wniosek nie spełnia wymogów dotyczących minimum kadrowego wymaganego w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Uczelnia do minimum kadrowego zgłosiła 10 osób. Jednakże spośród osób, które nie zostały zaliczone do minimum kadrowego, trzy nie dysponują dorobkiem naukowym lub doświadczeniem zawodowym w żadnym z deklarowanych dla kierunku obszarów. Dr J. K., dr J. D. i dr J. Z. nie posiadają dorobku naukowego, ani w obszarze wiedzy, odpowiadającym obszarowi kształcenia wskazanemu dla wnioskowanego kierunku, w zakresie jednej z dyscyplin naukowych, do których odnoszą się efekty kształcenia, ani doświadczenia zawodowego zdobytego poza Uczelnią związanego z umiejętnościami wskazanymi w opisie efektów kształcenia. Natomiast dr K. P. nie posiada dorobku naukowego i dydaktycznego oraz doświadczenia zawodowego oraz kopii dyplomu potwierdzającego uzyskanie stopni naukowych. Ponadto Rektor Szkoły Wyższej nie odniósł się do zarzutu braku informacji o dorobku nauczycieli akademickich spoza minimum kadrowego pozwalających na ocenę, czy spełnione zostaną wymagania określone w § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia, tj. czy zajęcia związane z określoną dyscypliną naukową będą prowadzone odpowiednio przez nauczycieli akademickich posiadających dorobek naukowy w zakresie tej dyscypliny, a zajęcia związane z praktycznym przygotowaniem zawodowym przez osoby posiadające doświadczenie zawodowe zdobyte w praktyce zawodowej, odpowiednie do efektów kształcenia zakładanych dla zajęć, które zamierza im się powierzyć. Strona w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra podkreśliła, że nie może zgodzić się z twierdzeniem, że dr J. K., dr J. D. oraz dr A. Z. nie spełniają wymagań do prowadzenia kształcenia w ramach kierunku "techniki dentystyczne". Jednakże strona nie przedstawiła informacji potwierdzających przydatność ww. osób do prowadzenia przedmiotowego kształcenia, lecz konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że żaden przepis nie przewiduje, aby nauczyciel akademicki posiadający tytuł lub stopień naukowy legitymował swój dorobek naukowy w kształconym przez uczelnię kierunku. Stąd też zarzuty w omawianym zakresie także należało podtrzymać. W uzupełnieniu wniosku określono wymiar praktyk na minimum 6 tygodni. Cel praktyki określono jako poznanie struktury zakładu produkcyjnego, organizacji produkcji i roli inżyniera w zakładzie produkcyjnym. Istotą praktyk ma być zapoznanie studentów z pracą chemika w laboratorium chemicznym, zakładzie przemysłowym, instytucjach badawczych, co nie jest w pełni zharmonizowane z procesem kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne". Przedstawiono jedynie ogólne lub nieaktualne porozumienia dotyczące prowadzenia praktyk zawodowych. W projekcie brak porozumień z jednostkami, w których mogłyby być realizowane praktyki zawodowe związane z wykonawstwem prac protetycznych i techniką dentystyczną. Przedstawiono jedynie zawartą w dniu 15 listopada 2010 r. umowę z N. w W. na nieodpłatne odbywanie praktyk wakacyjnych w wymiarze 6 tygodni, bez określenia liczby studentów, których praktyki w tej jednostce mogłyby dotyczyć oraz z 17 czerwca 2010 r. zawartą z B. w L. na odbywanie praktyk wakacyjnych w latach akademickich 2010/2011 oraz 2011/2012, bez określenia liczby studentów, których praktyki w tej jednostce mogłyby dotyczyć oraz bez aneksu przedłużającego okres umowy. Z powodu nieuzupełnienia powyższych wymogów zarzuty w tym obszarze Minister uznał za aktualne i wymagające podtrzymania. We wniosku nie przedstawiono szczegółowej informacji dotyczącej powierzchni, liczby stanowisk, wyposażenia sprzętowego pracowni, których posiadanie Uczelnia deklaruje, tj.: pracownie do ćwiczeń z chemii ogólnej, pracownie analizy jakościowej i ilościowej, pracownie analizy instrumentalnej, pracownie do ćwiczeń z fizyki, pracownie komputerowe pracownie modelarstwa dentystycznego i pracownie protetyki dentystycznej wyposażonej w odlewnię metali, pracownie obróbki protez, pracownie ortodontyczne, 6 sal audytoryjnych oraz 4 sal do ćwiczeń językowych i seminaryjnych. Powyższy zarzut nie został przez stronę uzupełniony. Wobec braku wymaganych informacji na temat, tak istotnych w procesie kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne", praktyk zawodowych, jak również nie ustosunkowania się strony do ww. zagadnień, organ powyższy zarzut także podtrzymał. Strona przedstawiła ogólne dane o zasobach biblioteki, nie podając jednak szczegółowych informacji o posiadanym księgozbiorze przydatnym w procesie kształcenia na wnioskowanym kierunku albo o planowanych zakupach i środkach przeznaczonych na ten cel. Nie podała jednak informacji o zagwarantowanym dostępie do zbiorów bibliotecznych łódzkich uczelni. Brak też informacji o zasobach tych bibliotek i ich przydatności dla studentów kierunku techniki dentystyczne. Z uwagi na fakt, że strona nie przedstawiła wymaganych informacji i dokumentów, zarzut w tym zakresie został przez Ministra podtrzymany. Reasumując, Minister po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie oraz z uchwałami PKA w pełni podzielił wskazane zastrzeżenia uznając, iż wymienione braki we wniosku nie dają podstaw do uznania, że kształcenie zostanie prawidłowo zorganizowane i z tego powodu należało podtrzymać decyzję o odmowie nadania Szkole Wyższej uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" o profilu praktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1026/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. w L. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym, oddalił skargę. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez Szkołę Wyższą od decyzji Ministra z [...] marca 2013 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, który stwierdza, że podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów, o których mowa w ust. 2, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii ministra nadzorującego uczelnię oraz Polskiej Komisji Akredytacyjnej w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1. W przypadku kierunku studiów innego niż określony w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 jest wymagana również opinia Polskiej Komisji Akredytacyjnej o efektach kształcenia określonych przez senat uczelni. Na podstawie art. 9 Prawa o szkolnictwie wyższym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został upoważniony do wydania szeregu rozporządzeń, w tym rozporządzenia normującego warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Dlatego rozporządzenie z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.) dopełnia regulację ustawową. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 23 listopada 2010 r. o sygn. akt P 23/10 uznał, że art. 9 pkt 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, iż powołany przepis spełnia minimalne wymagania stawiane ustawowemu upoważnieniu do wydania rozporządzenia, w szczególności zaś zawiera w swej treści wytyczne co do treści aktu wykonawczego. Wobec tego nie można zaakceptować stanowiska strony skarżącej, że dla spełnienia wymogów prowadzenia określonego rodzaju studiów winny być zachowane tylko te wymogi, które określają przepisy rangi ustawowej. Tak więc kwestia uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku przez uczelnie, które nie mogą same o tym decydować, jest z woli ustawodawcy determinowana: po pierwsze, przepisami prawa (a więc także rozporządzeń), po drugie, uznaniem naczelnego organu administracyjnego, dokonywanym na podstawie miarodajnych przepisów prawa i po uzyskaniu opinii jednostki specjalistycznej, jaką jest PKA. Biorąc pod uwagę wyjątkowość regulacji prawnej i jej ogólny charakter przy rozpatrywaniu wniosków zachodzi konieczność stosowania wykładni systemowej i celowościowej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia celu, jaki przyświecał ustawodawcy, powołującemu do opiniowania wniosków uczelni PKA. Zgodnie z art. 48a ust. 1–3 Prawa o szkolnictwie wyższym, Komisja (PKA) jest instytucją działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia. Komisja w swoich pracach kieruje się zasadą rzetelności, bezstronności i przejrzystości oraz dążeniem do wyrównywania udziału kobiet i mężczyzn w jej pracach. Komisja dokonuje oceny jakości kształcenia na kierunkach studiów (ocena programowa), mając na uwadze efekty kształcenia odpowiadające Krajowym Ramom Kwalifikacji w zakresie obszarów kształcenia i kierunków studiów oraz spełniania warunków niezbędnych do prowadzenia studiów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1–4 oraz art. 9b i 9c. W świetle art. 49 ust. 1 pkt 1, Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące m.in. przyznania uczelni lub jej jednostce organizacyjnej uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Zdaniem Sądu wypracowane przez członków Komisji, działających w różnych zespołach, kryteria stosowania wymagań, mogą być pomocne przy stosowaniu tych ogólnych przepisów prawa, które zawierają w sobie element oceny. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1530/09 z 22 stycznia 2010 r. (NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 994/10 z 15 października 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku), w którym stwierdził, że "wypracowane przez członków Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działających w różnych zespołach, wspólnych stanowisk i wytycznych co do poszczególnych zagadnień i ich upublicznienie, nie należało rozumieć jako swoiste stanowienie dodatkowego prawa. To wypracowanie jednolitych zasad odnosiło się bowiem do członków Komisji i stanowiło dla nich wskazówkę przy sporządzaniu sprawozdań, a upublicznienie tych zasad oznaczało jedynie ułatwienie dla uczelni – jako przyszłych wnioskodawców – w przygotowaniu odpowiednich wniosków". Wprawdzie żaden przepis prawa nie stanowi, że opinia PKA ma dla organu charakter wiążący, jednakże jako pochodząca od podmiotu eksperckiego powinna być ona uwzględniona, jeżeli nie zawiera cech dowolności interpretacyjnej. Powyższe nie oznacza przy tym, że organ nakłada na stronę dodatkowe wymogi nieprzewidziane wcześniej we wskazanych aktach prawnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wystąpiła i Minister, podzielając negatywną opinię PKA, zdecydował się odmówić nadania Szkole Wyższej uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" o profilu praktycznym. Jednostka organizacyjna uczelni ubiegająca się o uprawnienie prowadzenia studiów pierwszego stopnia na danym kierunku studiów, powinna we wniosku o nadanie uprawnień wykazać, iż spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż program kształcenia dla określonego kierunku i poziomu kształcenia oraz dla określonego profilu lub profili kształcenia na tym kierunku obejmuje opis zakładanych efektów kształcenia i program studiów, stanowiący opis procesu kształcenia prowadzącego do uzyskania tych efektów. Szczegółowe wymagania w zakresie opisu zakładanych efektów określa § 4, wymagania w części dotyczącej programu studiów dla kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia określa § 5, natomiast wymagania w zakresie praktycznego przygotowania zawodowego ustala § 6 rozporządzenia. Ponad wszelką wątpliwość gwarantem odpowiedniej jakości kształcenia studentów jest przede wszystkim odpowiednia kadra nauczycieli akademickich. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, minimum kadrowe dla studiów pierwszego stopnia na określonym kierunku studiów stanowi co najmniej trzech samodzielnych nauczycieli akademickich oraz co najmniej sześciu nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora. Z tym że powyższa regulacja nie jest bytem samodzielnym, jak postuluje strona skarżąca, lecz podlega konkretyzacji poprzez zastosowanie (w niniejszej sprawie) § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten zaś stanowi, iż nauczyciel akademicki może być zaliczony do minimum kadrowego określonego kierunku studiów o profilu praktycznym, jeżeli spełnia wymagania określone w ust. 1 (jeżeli posiada dorobek w obszarze wiedzy, odpowiadającym obszarowi kształcenia, wskazanemu dla tego kierunku studiów, w zakresie jednej z dyscyplin naukowych lub artystycznych, do których odnoszą się efekty kształcenia dla tego kierunku) lub posiada doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią, związane z umiejętnościami wskazanymi w opisie efektów kształcenia dla tego kierunku. Dopiero po ustaleniu, że wszystkie wymogi stawiane wnioskodawcy zostały zrealizowane, organ może uwzględnić wniosek strony. Na podkreślenie przy tym zasługuje, że w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, zasadniczo inicjatywa dowodowa spoczywa na podmiocie wnioskującym. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale tym samym strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonych faktów może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona, gdy ubiega się o nadanie określonego uprawnienia, ma obowiązek przedstawić dowody uzasadniające przyznanie tego uprawnienia. Winna zatem wykazać, że spełnia konieczne wymogi uzasadniające przyznanie uprawnienia, gdyż wiedza i dowody w tym zakresie są przede wszystkim do jej dyspozycji, a często są wyłącznie jej znane. Organ był zobowiązany przed wydaniem decyzji, do zbadania kompletności dokumentów odnoszących się do warunków określonych w przepisach rozporządzenia, co też uczynił. Natomiast oceny merytorycznej złożonej dokumentacji w pierwszej kolejności dokonuje podmiot ekspercki – PKA, a następnie organ, analizując przedstawioną przez Komisję opinię. W sprawie na podkreślenie zasługuje, że czym innym jest kompletność dokumentacji potrzebnej do rozpoznania wniosku, a czym innym jej merytoryczna zawartość w kontekście konieczności wypełnienia przez stronę warunków przewidzianych przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się. Pisma strony, w większości sprowadzały się do polemiki z oceną Komisji i nie zawierały takich środków dowodowych, które wykazywałyby ewentualną błędność tez zawartych w opinii PKA. W tych okolicznościach nie można doszukać się w działaniu PKA, jak też Ministra, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ, w oparciu o wniosek złożony przez stronę i załączone do niego dokumenty, trafnie przyjął, że nie pozwalają one na uznanie, że kształcenie na kierunku "techniki dentystyczne" zostanie prawidłowo zorganizowane. Jednym z nich było niespełnienie wymogu wymagań dotyczących liczby zatrudnionych nauczycieli akademickich. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organ rozstrzygający. Kierując się dyspozycją § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdził, iż spośród dziesięciu osób zgłoszonych przez Szkołę Wyższą do minimum kadrowego, trzy z nich (dr J. K., dr J. D., dr A. Z.) nie dysponują dorobkiem naukowym lub doświadczeniem zawodowym w zakresie jednej z dyscyplin naukowych, do których odnoszą się efekty kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne". Wniosek też nie zawierał informacji na temat dorobku naukowego i praktycznego dr K. P. Wobec tego nie można przyjąć, że Szkoła Wyższa spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich, a jest to w świetle wymogów ustawowych (art. 9 ust. 3 pkt 1a i pkt 1b Prawa o szkolnictwie wyższym) warunek podstawowy dla uzyskania wnioskowanych uprawnień. Zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko organu, iż przedstawione przez stronę skarżącą w toku postępowania dokumenty nie spełniały wymagań w zakresie opisu zakładanych efektów kształcenia i programu studiów, w szczególności określenia wymiaru, zasad i formy odbywania praktyk (§ 3 i § 5 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia). Wnioskodawca nie przedstawił dowodów świadczących o zapewnieniu studentom możliwości odbywania praktyk zawodowych w jednostkach zajmujących się wykonywaniem prac protetycznych i technik dentystycznych. Natomiast uznał za wystarczające odbywanie praktyk w laboratorium chemicznym, zakładzie przemysłowym i instytucjach badawczych, co nie w pełni odpowiada potrzebom kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" – profil praktyczny. Nadto wniosek nie zawierał szczegółowych informacji na temat bazy lokalowej, infrastruktury oraz dostępności zbiorów bibliotecznych dla studentów wnioskowanego kierunku nauczania. Także w zakresie wymogów dotyczących zakładanych efektów kształcenia oraz szczegółowego programu studiów dla kierunku "techniki dentystyczne" – profil praktyczny wniosek zawierał liczne braki. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego Wyższa Szkoła doprecyzowała wniosek w obszarze: zasadniczych celów kształcenia i efektów kształcenia na wnioskowanym kierunku, w tym ogólnych i szczegółowych efektów kształcenia oraz ogólnej liczby ECTS, metody walidacji efektów, schematu sylabusów dla zajęć, analizy zgodności przygotowanego wzorca z deskryptorami obszarowymi właściwymi dla opisu poziomu. W tym stanie rzeczy wnioskodawca pozbawił PKA możliwości merytorycznej oceny dokonanych opracowań. Zatem uzupełnienie wniosku po zakończeniu procesu opiniowania przez PKA nie może wpływać na wadliwość prawną oceny podmiotu eksperckiego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania. Także nie narusza w sposób istotny przepisów k.p.a. Przed wydaniem decyzji z [...] marca 2013 r. Minister ponownie przeanalizował całość zebranego materiału w sprawie i zapewnił możliwość czynnego udziału strony w postępowaniu, uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie podniesione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W. w L. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zawarła wniosek o: 1) uchylenie w całości wyroku z 22 października 2013 r. o sygn. akt. II SA/Wa 1026/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym albo 2) skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz 3) przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, gdyż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że zgodnie z art. 11, 11a, 11b Prawa o szkolnictwie wyższym, należy wyróżnić wymagania przy ubieganiu się o uprawnienie do prowadzenia studiów od wymagań przy prowadzeniu przez uczelnię po uzyskaniu zgody na prowadzenie studiów na określonym kierunku. Nie podzielono stanowiska Polskiej Komisji Akredytacyjnej i Ministra, że nie podano efektów kształcenia w zakresie kompetencji inżynierskich, gdyż podano efekty kształcenia w zakresie technologii chemicznej, co wynika ze standardów kształcenia – załącznik nr 102 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków nauczania (Dz.U. z 2007 r. Nr 164, poz. 1166). Wywodzono, że prawo nie wymaga od nauczyciela z tytułem profesora lub stopniem naukowym doktora habilitowanego albo doktora, aby posiadał dorobek w obszarze wiedzy, odpowiadający obszarowi kształcenia wskazanemu dla kierunku studiów, natomiast rozporządzenie wymaga w § 12, aby jego doświadczenie lub dorobek był związany z obszarem kształcenia. Ponieważ obszar kształcenia obejmuje matematykę, fizykę i ekonomię to dr n. matematycznych J. D., dr n. ekonomicznych J. Z. i dr n. fizycznych J. K. spełniają ten wymóg z rozporządzenia. Zatem, wbrew ocenie organu, wymóg minimum kadrowego jest spełniony. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na podstawie art. 9 Prawa o szkolnictwie wyższym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został upoważniony do wydania szeregu rozporządzeń, w tym rozporządzenia normującego warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Skarżąca podnosi, że wyrok i decyzje naruszają postanowienia rozporządzenie z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.), które dopełnia regulację ustawową. Skarżąca nie twierdziła i nie twierdzi, że dla spełnienia wymogów prowadzenia określonego rodzaju studiów winny być zachowane tylko te wymogi, które określają przepisy rangi ustawowej, ale twierdzi, iż nie wolno tendencyjnie i wybiórczo realizować zapisy prawa wynikające z rozporządzenia wydanego z upoważnienia ustawy. To zastrzeżenie związane jest z treścią § 9 rozporządzenia, gdzie ust. 1 dotyczy uczelni aktualnie kształcącej na określonym kierunku studiów, natomiast ust. 2 dotyczy uczelni, która uzyskała i rozpoczyna kształcenie na określonym kierunku studiów. Zdaniem skarżącej pomijanie treści zapisu § 9.2. rozporządzenia przy analizie wniosku przez PKA powoduje, że opinia wykracza poza ramy prawne, staje się dowolną i przynosi znaczne straty materialne. Z uwagi na fakt, który podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kwestia uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku przez uczelnie, które nie mogą same o tym decydować, jest z woli ustawodawcy determinowana: po pierwsze, przepisami prawa (a więc także i rozporządzeń), po drugie, uznaniem naczelnego organu administracyjnego, dokonywanym na podstawie miarodajnych przepisów prawa i po uzyskaniu opinii jednostki specjalistycznej, jaką jest PKA. Opinia PKA powoduje, że organ nakłada na stronę dowolne i dodatkowe wymogi nieprzewidziane wcześniej we wskazanych aktach prawnych – dla przykładu: przedwczesne zatrudnianie nauczycieli akademickich, wyposażanie w sprzęt i w urządzenia pracowni oraz laboratoriów, podpisywanie umów, a więc zaciąganie zobowiązań itd. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie żaden przepis prawa nie stanowi, że opinia PKA ma dla organu charakter wiążący, jednakże jako pochodząca od podmiotu eksperckiego powinna być ona uwzględniona, jeżeli nie zawiera cech dowolności interpretacyjnej. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Jak podano wcześniej opinia PKA i decyzja Ministra mają cechy dowolności interpretacyjnej, gdyż wykraczają poza uregulowania § 9.2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.). Jak wynika z § 9.2 pkt 3 rozporządzenia wszystkie kryteria przewidziane tym rozporządzeniem powinny być spełnione na początku ostatniego roku studiów pierwszego cyklu kształcenia. Jest absurdem spełnianie wszystkich kryteriów przed rozpoczęciem kształcenia na nowym w uczelni kierunku studiów, a tym bardziej na etapie ubiegania się o zgodę na prowadzenie kształcenia na nowym kierunku studiów. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że w skardze kasacyjnej należy wyprowadzić podstawy kasacyjne (art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez wskazanie przepisu prawa, który został naruszony przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna w podstawie zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie określa jednak jakie przepisy prawa przez ich wskazanie, zostały naruszone. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wyprowadzić można jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z art. 11, art. 11a i art. 11b ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) wynika podstawa do wyróżnienia wymagań przy ubieganiu się przez uczelnię o uprawnienie do prowadzenia stadiów od wymagań przy prowadzeniu, po uzyskaniu zgody, studiów na określonym kierunku. Tak postawiony zarzut nie daje podstaw do uznania za zasadny, a to z tego względu, że art. 11 reguluje odrębną materię od regulacji art. 11a, art. 11b ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Należy wskazać, że art. 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym zawiera kilka jednostek, regulujących różne materie pod względem prowadzenia studiów, a zatem trybu uruchomienia kierunków studiów, przesłanek jakie dają podstawy do uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów (ust. 1–5 art. 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Według art. 11 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym "Podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów, o których mowa w ust. 2, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii ministra nadzorującego uczelnię oraz Polskiej Komisji Akredytacyjnej w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 (...)". Artykuł 11 ust. 3 wyznacza przesłanki, których spełnienie daje podstawę do uzyskania uprawnienia do prowadzenia studiów. Pierwszą przesłankę wyznacza przez odesłanie do art. 11 ust. 2, który stanowi, że "Podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, może prowadzić studia na określonym kierunku, poziomie i profilu kształcenia zgodnie z: 1) wzorcowym opisem efektów kształcenia dla kierunku i poziomu kształcenia określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 lub 2) opisem efektów kształcenia określonym przez senat uczelni dla kierunku innego niż kierunek określony w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2". Druga przesłanka została wyznaczona przez odesłanie do warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, który stanowi: "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia: 1) warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, a w szczególności: a) liczbę nauczycieli akademickich, posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy lub osób, które nabyły uprawnienia równoważne z uprawnieniami doktora habilitowanego na podstawie art. 21a ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, zaliczanych do minimum kadrowego, b) proporcje liczby pracowników, o których mowa w lit. a, do liczby studentów na danym kierunku studiów z uwzględnieniem zasad, określonych w art. 9a i art. 112a". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że nie jest zasadne ustalenie co do spełnienia przesłanki efektów kształcenia. Zarzut ten nie jest zasadny, a to z tego względu, że rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz.U. Nr 164, poz. 1166 ze zm.) utraciło moc po wejściu w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 9 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 455 ze zm.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz.U. Nr 243, poz. 1445. Obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 131). Nie ma podstaw do wprowadzenia wyróżnienia co do spełnienia drugiej przesłanki minimum kadrowego w zależności od tego, czy jednostka prowadzi kierunek studiów, czy stara się o uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów. Jednostka organizacyjna może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów jeżeli spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, zaliczonych do minimum kadrowego kierunków studiów (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 5 października 2011 r. w sprawie w warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia). Odrębną kwestią jest zatrudnienie nauczycieli akademickich zaliczonych do minimum kadrowego (§ 9 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia). Nie ma podstaw do wykładni § 9 ust. 2 pkt 3 jako zwalniającego z spełnienia wymogu minimum kadrowego przez jednostkę ubiegającą się o uprawnienie do prowadzenia studiów. Nie jest zasadne wywodzenie braku związku dorobku w obszarze wiedzy, odpowiadającemu obszarowi kształcenia. Warunki zaliczenia pod tym względne do minimum kadrowego reguluje § 12 powołanego wyżej rozporządzenia. Zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania został postawiony bez określenia podstaw, co powoduje, że nie daje możliwości jego rozpoznania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.