I OZ 1141/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1233/13 przywracającego termin do wniesienia skargi Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego w Likwidacji na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego w Likwidacji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] sierpnia 2012 r. ([...] sierpnia 2012 r. - data przyjęcia pisma do wysłania) w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego. Do przedmiotowej skargi ww. dołączył wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Sąd wskazał na art. 3 § 1 i § 2, art. 52 § 3 i 4, art. 53 § 1 i 2, art. 86 § 1 i art. 87 § 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...] sierpnia 2012 r. - data przyjęcia pisma do wysłania), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych poinformował skarżącego, że: 1) fotografie [...], będące własnością skarżący, stanowią część państwowego zasobu archiwalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ustawy archiwalnej; 2) niemożliwe jest dokonanie sprzedaży zarówno całej kolekcji, jak i poszczególnych jej zdjęć, albowiem, zgodnie z art. 7 ustawy archiwalnej materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego nie mogą być zbyte; 3) w związku z trwającym procesem likwidacyjnym, skarżący zobowiązany jest do przekazania ww. kolekcji zdjęć do Narodowego Archiwum Cyfrowego; 4) całość dokumentacji wytworzonej i zgromadzonej w toku działalności skarżący, w tym z okresu likwidacji, stanowi materiały archiwalne, 5) ww. dokumentacja powinna zostać przekazana do Archiwum Akt Nowych, 6) dla ww. dokumentacji powinna zostać sporządzona pełna i prawidłowa ewidencja. Przedmiotowe pismo wpłynęło do skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...] sierpnia 2012 r. - data stempla pocztowego; [...] sierpnia 2012 r. - data wpływu pisma do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych). Skarżący wezwał Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przedmiotowego pisma, poprzez uchylenie stanowiska odnośnie uznania kolekcji zdjęć za część państwowego zasobu archiwalnego i tym samym cofnięcie zakazu sprzedaży kolekcji zdjęć wyrażonego w ww. piśmie. Sąd wskazał, ze pismem z dnia [...] września 2012 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest możliwe do uwzględnienia jedynie w części dotyczącej stwierdzenia, iż wszystkie zdjęcia wchodzące w skład kolekcji bez względu na to, czy występują one w wielu egzemplarzach, stanowią część państwowego zasobu archiwalnego. W efekcie częściowego uwzględnienia wezwania, w pkt 1 pisma Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia[...] sierpnia 2012 r. zmodyfikowano ostatni akapit i dodano następujący: "Powyższe stanowisko dotyczy wszystkich zdjęć wchodzących w skład kolekcji, bez względu na to, czy możliwa jest identyfikacja wszystkich osób uchwyconych na fotografiach. Nie dotyczy natomiast tych odbitek pozytywowych, które stanowią powielenie tego samego zdjęcia w tym samym fragmencie i wykonane zostały przez tego samego autora odbitki pozytywowej a także nie przedstawiających wartości poznawczych lub artystycznych. (...) Potwierdzenie, że odbitki nie stanowią materiałów archiwalnych, pozwoli na ich zbycie.". Przedmiotową odpowiedź skarżący otrzymał w dniu [...] września 2012 r. Po otrzymaniu ww. pisma skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł odwołanie od "decyzji" Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r, zmodyfikowanego pismem z dnia [...] września 2012 r. Po rozpoznaniu ww. odwołania Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że zaskarżona czynność organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Sad wskazał, że wymienione postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego w Likwidacji do WSA w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13 skargę oddalił. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego, że kolekcja zdjęć, która pozostaje w dyspozycji skarżącego, stanowi część państwowego zasobu archiwalnego. Sąd uznał, że pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 K.p.a. W ocenie sądu, pismo to można potraktować jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, co, jak podkreślił sąd, skarżący w ustawowym terminie uczynił, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem sądu, skoro pismo z dnia [...]7 sierpnia 2012 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to pismo skarżącego zatytułowane odwołanie nie mogło być potraktowane jako odwołanie, a tym samym organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Odpis przedmiotowego wyroku wraz z uzasadnieniem skarżący otrzymał w dniu [...] lipca 2013 r. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13, na którą w imieniu skarżącego stawił się likwidator - ustne powody rozstrzygnięcia podane przez sędziego sprawozdawcę skarżący poznał na rozprawie po ogłoszeniu wyroku. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wniósł - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie przynależności materiałów do państwowego zasobu archiwalnego. Do przedmiotowej skargi ww. dołączył wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi. Sąd uznał, że wniosek przywrócenie terminu do złożenia skargi zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pismo Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2012 r., stanowiące czynność materialno-techniczną, tym samym skargę na ww. czynność wnosi się - zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...] sierpnia 2012 r. - data stempla pocztowego; [...] sierpnia 2012 r. - data wpływu pisma do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w sprawie pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ - pismem z dnia [...] września 2012 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zestawiając datę doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - [...] września 2012 r., z datą wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu - [...] czerwca 2013 r., sąd uznał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący jako datę ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi wskazał datę 28 maja 2013 r. - datę rozprawy w sprawie II SA/Wa 598/13, na której to sąd, uzasadniając motywy rozstrzygnięcia, określił charakter pisma organu z dnia [...] lipca 2013 r. Z akt sądowych sprawy II SA/Wa 598/13 wynika, że na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. skarżący poznał ustne motywy rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Wa 598/13, z którego wynikało, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. należy potraktować jako czynność materialno-techniczną, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym z tym dniem, jak wynika z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, skarżący powziął wiadomość o uchybieniu terminu. W takim przypadku za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi należy uznać dzień 28 maja 2013 r. Natomiast pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący wniósł w dniu [...] czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przedmiotowy wniosek), tj. zachowując siedmiodniowy termin do dokonania tej czynności, określony w art. 87 § 1 p.p.s.a. Równocześnie z wnioskiem skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona uprawdopodobni brak winy w przekroczeniu terminu. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skarżący uprawdopodobniając brak winy w przekroczeniu terminu podniósł, że dopiero na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. WSA w Warszawie określił charakter czynności podjętej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., w związku z czym uchybienie terminu nie nastąpiło z winy skarżącego. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę to, że skarżący powziął wiadomość co do charakteru pisma organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. po zapoznaniu się ze stanowiskiem WSA w Warszawie w tej kwestii w sprawie II SA/Wa 598/13, wniesienie skargi w ustawowym terminie nie było możliwe, a jego przekroczenie nastąpiło bez winy strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że bezsporne jest, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi do sądu. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otrzymał bowiem [...] września 2012 r., a więc termin do wniesienia skargi upłynął [...] października 2012 r. Skarżący natomiast złożył skargę [...] czerwca 2013 r. Skarżący wystąpił do sądu o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, stosownie do art. 86 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Przy czym, stosownie do art. 86 § 1 p.p.s.a. niedokonanie czynności w terminie nie może być obarczone winą strony, co należy uprawdopodobnić w uzasadnieniu pisma, stosownie do art. 87 § 2 p.p.s.a. Jako przyczynę uchybienia terminu skarżący wskazuje fakt, że o charakterze pisma organu z [...] sierpnia 2012 r. dowiedział się na rozprawie sądowej 28 maja 2013 r. i dopiero wtedy powziął wiadomość odnośnie do przysługującej mu skargi do sądu administracyjnego w związku z odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] września 2012 r., nie zaś odwołania, gdyż pismo to nie miało charakteru decyzji. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz ze skargą do sądu [...] czerwca 2013 r., a więc w ustawowym terminie. Pozostaje zatem rozważenie, czy uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Skarżący wskazuje na brak winy po swojej stronie ze względu na dwie przesłanki. Twierdzi bowiem, że wniesienie skargi do sądu w ustawowym terminie było przedwczesne, gdyż dopiero z późniejszych ekspertyz miało wynikać, czy poszczególne zdjęcia stanowią państwowy zasób archiwalny. Wskazuje również, że o prawidłowym toku zaskarżenia czynności organu wynikającym z jej charakteru (konieczność złożenia skargi do sądu) dowiedział się na rozprawie. Żadna z tych przyczyn nie może zostać uznana za niezawinioną. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2003 r., II SA 4162/01). O braku winy w uchybieniu terminowi można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (postanowienie NSA z 9 lipca 2013 r., I OZ 551/13) – zob. B. Dauter, Komentarz do art. 86 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX. O braku winy można mówić, gdy przyczyna uchybienia terminu była spowodowana okolicznościami, w związku z którymi obiektywnie nie można było wymagać od strony zachowania terminu. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu dotrzymanie terminu (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OZ 221/12, LEX nr 1138266). Przywrócenie terminu jest instytucją wyjątkową i jako taka powinno być interpretowane ściśle. Nie jest zatem możliwe przywrócenie terminu, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W szczególności nie uzasadniają przywrócenia terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw czy nieznajomość prawa. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że niewiedza strony odnośnie do odpowiedniego trybu zaskarżenia czynności organu nie może być usprawiedliwiona i nie uzasadnia braku winy w uchybieniu terminu. Strona była bowiem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik kryterium braku winy w uchybieniu terminowi należy oceniać z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności procesowych przez tego pełnomocnika. Przepisy p.p.s.a. traktują go bowiem jako podmiot dysponujący odpowiednią wiedzą i przygotowaniem do dokonywania czynności w toku postępowania. Jeżeli więc strona skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego do reprezentowania jej w toku postępowania, to powinien on, zachowując należytą staranność w pilnowaniu interesów procesowych strony dopilnować, aby złożenie skargi nastąpiło w przewidzianym terminie. Jego zaniedbania obciążają samą stronę, a zatem nie uwalniają jej od winy oraz skutków procesowych niedokonania czynności w ustawowym bądź wyznaczonym terminie (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I GZ 232/11). Ponadto, skoro strona zastosowała tryb zaskarżania czynności organu, którego elementem jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domniemywać można, że znała tę regulację i wiedziała, że ma ona zastosowanie w sprawie, a jedynie z nieznanych przyczyn nie złożyła – po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie – skargi do sądu. Wskazać również należy, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawierała pouczenie o możliwości i trybie zaskarżenia tej czynności, wobec czego twierdzenia skarżącego, że nie znał on charakteru tej czynności organu oraz trybu jej kwestionowania, nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie natomiast do drugiego argumentu podnoszonego przez skarżącego dotyczącego przedwczesności wnoszenia skargi w ustawowym terminie wskazać należy, że ocena taka nie leży w gestii skarżącego, lecz sądu. Termin do złożenia skargi jest ściśle określony w przepisach prawa i nie zależy od uznania strony. Sąd natomiast dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi w toku postępowania, które pozwalają na ocenę zasadności skargi. Samodzielne uznanie kiedy skarga powinna być złożona nie znajduje oparcia w przepisach prawa i powinno być traktowane jako zawinione uchybienie terminu do jej wniesienia. Ponadto, strona nie wykazała się żadną aktywnością w celu zachowania terminu przewidzianego do wniesienia skargi. Postanowienie sądu powinno zostać uchylone również z powodu zaistnienia drugiej grupy przyczyn stojących po stronie samego sądu rozpoznającego sprawę. Przede wszystkim bowiem uzasadnienie tego orzeczenia jest wadliwe ze względu na brak wskazania w nim przyczyn przywrócenia terminu. Sąd ograniczył się właściwie jedynie do powtarzania i zestawiania ze sobą okoliczności faktycznych, zapominając o konieczności ich oceny. Nie wypowiedział się w szczególności co do tego, w czym upatruje brak winy skarżącego w uchybieniu terminu i na czym on miałby polegać. Przywołanie okoliczności sprawy wraz z ogólnymi uwagami na tle instytucji przywrócenia terminu nie może stanowić podstawy wydania tego rodzaju orzeczenia. Brak mu bowiem esencjonalnego składnika procesu stosowania prawa w postaci subsumpcji – a więc kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego w kontekście odkodowanej z przepisów prawa normy prawnej. Dopiero przeprowadzenie rozumowania kwalifikacyjnego daje podstawy do ustalenia konsekwencji prawnych w danej sprawie (w tym przypadku: przywrócenia terminu), a więc proces stosowania prawa w rozpatrywanej sprawie, pomijający jeden z jego decydujących etapów, zawierał istotną wadę. Postanowienie to jest również wadliwe z tego względu, że sąd nie odnosi się do drugiej wskazywanej przez skarżącego przyczyny uchybienia terminu – przedwczesności zaskarżenia czynności organu ze względu na niewyjaśnienie statusu poszczególnych zdjęć. Takie postępowanie sądu uniemożliwia prawidłową kontrolę wydanego przez niego orzeczenia i stwarza wrażenie dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać również należy sądowi na konsekwentnie popełniane błędy w oznaczeniu dat pism organu (m.in. zamiast [...] sierpnia 2012 r. widnieje [...] lipca 2013 r. lub [...] sierpnia 2013 r.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.