I OSK 2592/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 773/13 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 773/13, po rozpoznaniu skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia i ocena prawna. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...] Prezydenta [...] orzekł o zwrocie przez S.K. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej K.N. w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r., w łącznej wysokości 2.000 zł. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotową należność strona winna uiścić w terminie do dnia 31 marca 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż żądane do zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały przez niego uznane za nienależnie pobrane na mocy decyzji z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...]. S.K. dotychczas nie dokonała spłaty tych należności, co uzasadnia nałożenie na nią obowiązku ich zwrotu w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionych do alimentów. W odwołaniu od powyższej decyzji S.K. podniosła, iż nie może ponosić odpowiedzialności finansowej za błąd organu administracji, który pomimo wiedzy, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej, wypłacał na jego rzecz świadczenia. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zażądało zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej K.N. za okres od 1 października 2008 r. do 31 stycznia 2009 r. w łącznej kwocie 2.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które dzień wydania zaskarżonej decyzji wynoszą 281,10 zł, w terminie 14 dni od otrzymania decyzji Kolegium. Zdaniem Kolegium, fakt nienależnego pobrania przez S.K. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 2000 zł jest bezsporny i został stwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2011 r., która wobec utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...], stała się ostateczna. Nałożenie na odwołującą obowiązku zwrotu tych świadczeń jest natomiast obligatoryjnym następstwem tych decyzji. Konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji wynikała natomiast – jak wyjaśnił organ odwoławczy – z wadliwego określenia w niej terminu zwrotu należności głównej oraz pominięcia ustalenia ustawowych odsetek. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania wskazujących na trudną sytuację materialną i zdrowotną S.K., Kolegium stwierdziło, że mogą one zostać wzięte pod uwagę dopiero w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, którego wszczęcie uwarunkowane jest złożeniem przez zobowiązaną stosownego wniosku do właściwego organu. S.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podniosła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], wypłacając jej żądane obecnie do zwrotu świadczenia, posiadał wiedzę, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej. W ocenie strony organ próbuje "obarczyć ją winą" za zaistniałą sytuację, pomimo, iż ona "nic nie zataiła". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W motywach wyroku wskazano, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z tym unormowaniem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (ust. 1), które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 7). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez organy administracji powyższego przepisu i nakazania skarżącej zwrotu należności pobranych z funduszu alimentacyjnego (na rzecz osoby uprawnionej – K.N., w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r.). Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2011 r., nr [...], wskazane wyżej świadczenia, w łącznej wysokości 2.000 zł, uznano za nienależenie pobrane. Rozstrzygniecie to stało się ostateczne, bowiem zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Ostatecznego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...]. Jest ono również prawomocne, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 475/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S.K. na powyższą decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji przyznającej S.K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. oraz funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej, iż należności pobrane przez S.K. w tym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi, uzasadniało zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 23 ustawy do zwrotu tych świadczeń. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, niedopuszczalne jest jednoczesne orzekanie o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i o jego zwrocie. W ocenie Sądu I instancji decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia podejmowana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne -stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Za poprawne uznano twierdzenie organu odwoławczego, że zarzuty skarżącej co do zasadności uznania pobranych przez nią na rzecz syna K.N. w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń, podnoszone w toku postępowania administracyjnego, nie mogły mieć wpływu na jego wynik. Jednak z uwagi na to, że skarga S.K. na decyzje uznające sporne świadczenia za nienależnie pobrane, została przez Sąd postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 475/12 odrzucona, co nie rodzi skutku powagi rzeczy osądzonej, to Sąd I instancji uznał za zasadne, w ramach dyspozycji art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dokonać oceny prawidłowości tych rozstrzygnięć, jako mieszczących się w granicach sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że syn skarżącej K.N., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt [...], został umieszczony w rodzinie zastępczej, którą ustanowiono jego dziadków – B. i R. małżonków B. Władza rodzicielska skarżącej nad dzieckiem została zaś postanowieniem tym ograniczona. Wprawdzie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r. (o tej samej sygnaturze) powyższy Sąd przywrócił S.K. władzę rodzicielską nad – jak wskazano w sentencji – K.N. i W.N., jednak następnie postanowienie to zostało sprostowane postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r., poprzez wpisanie w jego sentencji w miejsce nazwiska "K.N." nazwiska "K.N.". Wobec powyższego, w chwili przyznania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K.N., tj. w dniu 15 października 2008 r., jej władza rodzicielska nad tym synem była nadal ograniczona i w związku z tym nadal przebywał on w ustanowionej rodzinie zastępczej. Okoliczność ta – stosownie do powołanego wyżej art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy – stanowiła negatywną przesłankę pobierania przez nią tego świadczenia, zaś pouczenie o tym fakcie – co wymaga podkreślenia – jest zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 836 ze zm.). W decyzji z dnia 15 października 2008 r. skarżąca została natomiast dodatkowo pouczona, że nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego podlegają zwrotowi. Pomimo tych pouczeń skarżąca nie poinformowała organu o wystąpieniu powyższej, negatywnej przesłanki pobierania przez nią świadczenia ani w chwili ubiegania się jego przyznanie, ani przez cały okres jego wypłacania. W świetle tych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi żadnych wątpliwości, że uznanie pobranych przez skarżącą świadczeń za pobrane nienależnie, było w pełni uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji wzruszenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy było uzasadnione jej wadliwością polegającą na naruszeniu zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Organ I instancji błędnie wyznaczył skarżącej termin zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. wskazał w tym zakresie konkretną datę, a zatem pominął warunek uzyskania przez tę decyzję waloru wykonalności. Ponadto organ ten pominął żądanie zwrotu odsetek od należności głównej, pomimo wyraźnej w tym zakresie dyspozycji przepisu art. 23 ust. 1 i 7 ustawy. Powyższe wady decyzji pierwszoinstancyjnej zostały prawidłowo przez organ odwoławczy skorygowane. Wyznaczenie skarżącej przez Kolegium 14-dniowego terminu do uiszczenia spornych należności, biegnącego od dnia doręczenia jej decyzji organu odwoławczego było prawidłowe, bowiem decyzja ta, jako ostateczna, już w chwili jej wydania była wykonalna (jej wykonalność została wstrzymana dopiero przez Sąd postanowieniem z dnia 16 października 2013 r.). Organ odwoławczy uzupełnił też nałożony na skarżącą obowiązek o żądanie zwrotu ustawowych odsetek od należności głównej, których wartość podał w sentencji decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła S.K., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, i art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." – poprzez brak należytego i wyczerpującego wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organów, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 23 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 2 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - wskutek braku ustaleń, że skarżąca świadomie wprowadziła organy w błąd w rozumieniu przepisów tej ustawy, podczas gdy skarżąca nie miała świadomości, że wypłacone świadczenia jej nie przysługują. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie rozważyli świadomości skarżącej co do uprawnień w zakresie spornych świadczeń na syna. Brak takich ustaleń wymaga uzupełnienia postepowania dowodowego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna usiłuje wykazać, że nie było podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia przez skarżącą, bowiem nie miała ona świadomości, że wypłacane jej świadczenie nie przysługuje. Odnosząc się do tego argumentu, podnoszonego zarówno na poparcie zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, wskazać należy na istotę postępowań administracyjnych dotyczących świadczeń nienależnych. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Według ust. 2 tego artykułu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Z kolei art. 2 pkt 7 ustawy stanowił, że za nienależnie pobrane świadczenia uznaje się świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Ponadto w myśl art. 23 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odsetki są naliczane od pierwszego miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Z powołanego przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynikał obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do zwrotu świadczenia przez osobę, która je nienależnie pobrała. Jednakże obowiązek zwrotu mógł zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało, na podstawie decyzji administracyjnej organu, za nienależne. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane dawało podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Według stanu prawnego na datę orzekania przez organy w sprawie w orzecznictwie był ugruntowany pogląd, że nie jest możliwe orzekanie w jednej decyzji administracyjnej o uznaniu świadczenia za nienależne oraz o zwrocie świadczenia nienależnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, z dnia 6 czerwca 2016 r. I OSK 3235/14). Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne oraz w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej oznacza, że, w sensie materialnym i procesowym, mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postępowania. To rozróżnienie powoduje także, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazywano art. 23 ust. 1 i ust. 4 ustawy, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależne podstawę stanowił art. 23 ust. 2 ustawy. Pomiędzy wspomnianymi decyzjami występował związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie dwóch spraw administracyjnych i w konsekwencji także dwóch postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym znaczeniu, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej. Z powyższych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące brak świadomości skarżącej co do tego, że nie była ona uprawniona do pobierania świadczeń, bowiem ta okoliczność była badana w postępowaniu w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczy innej sprawy administracyjnej, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę w jej granicach sąd administracyjny nie może oceniać legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, pomimo istnienia wspomnianego związku prawnego pomiędzy decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane a decyzją o zwrocie świadczenia nienależnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...], o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Tym samym Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Powyższe nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro według art. 23 ust. 1 ustawy w postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego nie ma potrzeby prowadzenia ustaleń czy pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż zgodnie z przepisami prawa powinno to być ocenione we wcześniejszy postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania świadczenia za nienależnie pobrane, to tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., podnoszące nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Przepisy prawa materialnego determinują przedmiot postępowania i zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego istota postępowania wyjaśniającego sprowadza się ustalenia jednej okoliczności, a mianowicie stwierdzenia, czy istnieje w obrocie prawnym decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.