II SA/Bd 1263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta A., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 16 ust. 2 i 6, art. 8, art. 20, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), określił w stosunku do M. R. wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na kwotę 3.978,00 zł oraz wysokości odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń, wskazując że na dzień wydania decyzji wynoszą one 716,64 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami naliczonymi do dnia spłaty włącznie należy zwrócić do dnia [...] w kasie Urzędu Miejskiego w A. lub przelewem na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawa o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Wyjaśnił, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia określone w przepisach art. 30 ust.2 pkt 1-3 w/w ustawy. Podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, iż dla zastosowania przepisu art. 30 ust.2 pkt 1 w/w ustawy, a więc przepisu stanowiącego w przedmiotowej sprawie podstawę prawną uznania pobranego przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie, niezbędne jest po pierwsze ustalenie zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia, a po drugie ustalenie, że osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wskazując, że stronie został przyznany zasiłek pielęgnacyjny decyzją z dnia [...] nr [...], że strona nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego od [...] oraz że z uwagi na treść art. 16 ust. 2 w/w ustawy - zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego - decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiono stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...], organ stwierdził, że pierwsza z w/w przesłanek uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobranych w przypadku określonym w art. 30 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy (zaistnienie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia) została przesądzona w niniejszej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Druga natomiast ze w/w przesłanek tj. wymóg pouczenia o braku prawa do pobierania świadczeń, mająca zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba uprawniona została poinformowana jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń (a więc ma świadomość, w jakich sytuacjach traci się prawo do świadczeń) i jednocześnie ma realną wiedzę, iż takie właśnie zdarzenie ma miejsce, a pomimo tego nie powiadamia o tym organu administracyjnego, dalej pobierając świadczenie, wystąpiła w niniejszej sprawie, jak wskazał organ, w dacie złożenia przez stronę wniosku o zasiłek pielęgnacyjny tj. w dniu [...], kiedy to strona została pouczona o okolicznościach nabycia i pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co potwierdziła strona własnoręcznym podpisem. Stosowne pouczenie strony miało także miejsce, jak zaznaczył organ, w doręczonej osobiście M. R. decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny, w której to organ ponownie pouczył stronę, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu pouczenie to odnosiło się do konkretnego świadczenia i było zrozumiałe, strona winna więc była uwzględnić je w ocenie własnej sytuacji w momencie uzyskania uprawnień do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że strona w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i po otrzymaniu decyzji przyznającej świadczenie, nie zwróciła się do organu z prośbą o wyjaśnienie pouczeń zawartych w oświadczeniach, które zostały przez nią osobiście podpisane. Zaznaczył także, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakładają na organy obowiązku wstrzymania z urzędu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 rok życia, gdyż nie każda osoba powyżej 75 roku życia otrzymuje dodatek pielęgnacyjny określony w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz, że to na stronę ustawodawca nałożył obowiązek informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W świetle powyższego organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwym jest, iż M. R. była pouczona o tym, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz o konieczności informowania organu o każdej zmianie sytuacji powodującej zmianę prawa do świadczeń, jako że pouczenie o tym, jak i o braku prawa do ich pobierania, zostało przekazane stronie w dacie składania przez nią wniosku o świadczenie, a następnie w decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Pomimo tych okoliczności strona nie zgłosiła do organu faktu ustalenia decyzją z dnia [...] prawa do dodatku pielęgnacyjnego, i pobierała w dalszym ciągu przyznany wcześnie zasiłek pielęgnacyjny. Dlatego też, zdaniem organu, świadczenia wypłacone za okres od [...] do [...] należało uznać za świadczenia nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Wysokość nienależnie pobranych świadczeń wyniosła więc w przedmiotowej sprawie 3.978 zł, jako że zasiłek w wysokości 153 zł pobierany był w okresie od [..] do [...] (153 zł x 26 miesięcy = 3.978,00 zł). Jednocześnie organ zaznaczył, że w myśl art. 30 ust. 8 w/w ustawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami oraz wyjaśnił, że odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty i, że wysokość odsetek ustawowych od dnia [...] wynosi, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych, 13 % w skali rocznej. Od decyzji z dnia [...] M. R. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca powołała się na brak winy w zaistniałej sytuacji, wyjaśniając iż nie wiedziała, że w sytuacji pobierania z ZUS dodatku pielęgnacyjnego, pobierany równocześnie zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO), w oparciu o art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 30 i art. 32 ustawa o świadczeniach rodzinnych, orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, iż odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez stronę. Zaznaczając, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przede wszystkim art. 30 ustawy, oraz przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa, organ wskazał po pierwsze, że obowiązkiem organu administracyjnego jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, po drugie zaś, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie, które powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę i zawierać składniki określone w art. 107 § 3 kpa. W ocenie SKO organ I instancji uchybił wskazanym przepisom proceduralnym, albowiem w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie odniósł się do materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania, a jedynie skupił się na wykazaniu skuteczności pouczenia strony o tym, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazując, że organ I instancji, w rozstrzygnięciu decyzji podał kwoty świadczeń nienależnie pobranych, kwoty odsetek naliczonych od początku następnego miesiąca po dniu wypłaty, w rozbiciu na poszczególne miesiące, podniósł że w aktach sprawy brak jest wskazania w jaki sposób wielkości te zostały ustalone. Znajdującego się bowiem w aktach sprawy arkuszu "karta świadczeń osoby" przedstawiającego wyliczenie kwoty wypłaconych świadczeń za poszczególne miesiące, nie można zdaniem organu odwoławczego, przyjąć jako dowodu w sprawie. Podstawą do niewątpliwego ustalenia świadczeń nienależnie pobranych w przedmiotowej sprawie mogą być zaś dowody potwierdzające faktyczną wypłatę świadczeń na rzecz strony, w postaci przelewu na rachunek bankowy lub potwierdzenia odbioru świadczeń w formie gotówki w kasie. Organ I instancji winien więc był zdaniem SKO przedstawić takie źródłowe dokumenty, jako że tylko one stanowić mogą podstawę do ustalenia wielkości świadczeń nienależnie pobranych, a tak ustalone nienależne świadczenia mogą być zaś podstawę do obliczenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń. Jedynie bowiem pełnia materiału dowodowego w sprawie znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji pozwoli organowi II instancji, jak i stronie, na dokonanie faktycznej kontroli prawidłowości wyliczenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych, a także na zweryfikowanie prawidłowości naliczenia odsetek. W kontekście powyższego organ odwoławczy podsumował, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wykazać fakt pobrania nienależnych świadczeń przez stronę na podstawie dokumentów źródłowych oraz udowodnić prawidłowość naliczenia odsetek. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO stwierdziło, że prawidłowa była argumentacja organu I instancji, iż wiek i stan zdrowia skarżącej powodujący w jej ocenie nie zrozumienie przepisów przytoczonych w kierowanych do niej pismach, nie może prowadzić do konkluzji, iż negatywne skutki z tym związane spowodowane są zaniedbaniem organów administracji. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że strona została pouczona w decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z dnia [...], że zasiłek ten nie przysługuje w sytuacji gdy osoba jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazując, że decyzja ZUS przyznająca dodatek pielęgnacyjny począwszy do [...] została wydana w dniu [...], a wysłana stronie w dniu [...], SKO wyraziło pogląd, że wątpliwości w sprawie budzi termin w którym decyzja ZUS została stronie skutecznie dostarczona, tak aby mogła ona poinformować organ I instancji o zaistniałej sytuacji, jeszcze przed wypłatą przedmiotowych świadczeń w miesiącu [...]. Dlatego też, jak stwierdziło SKO, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wykazać w jakiej dacie strona dowiedziała się o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji ZUS, zwracając się w tym celu do właściwego oddziału ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych w tym przedmiocie. Na powyższą decyzję M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo. W motywach skargi, skarżąca podtrzymała argumentację, iż brak wykształcenia, niska świadomość prawna, starszy wiek i choroby, spowodowały że nie zorientowała się w swojej sytuacji. Podkreśliła, że nie wiedziała o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem nie otrzymała decyzji ZUS z dnia [...]. Dowodem na to jest pismo ZUS z dnia [...], w którym wskazuje się na brak możliwości potwierdzenia faktu otrzymania przez stronę wskazanej decyzji. Sprzeczne ze wskazanym dowodem jest więc, zdaniem skarżącej, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polecenie zbadania przez organ I instancji, kiedy w/w decyzja została stronie skutecznie doręczona. Ponadto skarżąca ponownie zaznaczyła, iż wypłacony dodatek przeznaczyła na leczenie, zakup lekarstw i bieżące utrzymanie, w związku z czym nie ma fizycznie pieniędzy wypłaconych z tego tytułu. Wskazując także, że jest w trudnej sytuacji materialnej, że ma niewielką emeryturę i, że zaskarżona decyzja dotyczy cyt. "niewyobrażalnej dla niej kwoty", stwierdziła, że okoliczności te dają podstawę do umorzenia żądanych od niej należności głównej i odsetek, niezależnie od merytorycznych okoliczności związanych z brakiem wiedzy o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Podkreśliła przy tym, że stosowny wniosek o umorzenie spornych należności został już przez nią złożony i, że w kontekście tego faktu pouczenie ją przez SKO w zaskarżonej decyzji o możliwości złożenia wniosku w tym przedmiocie świadczy o nie przeanalizowaniu przez organ II instancji jej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu II instancji jaki i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzje organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na braki w ustaleniach faktycznych sprawy będące konsekwencją nie zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, w szczególności w zakresie zebrania dokumentów źródłowych potwierdzających faktyczną wypłatę stronie świadczeń z tytułu zaliczek pielęgnacyjnych oraz ustalenia daty, w jakiej strona dowiedziała się o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego. Przesłanką więc wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie było nie wyjaśnienie przez organ I instancji sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Oceniając prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się natomiast świadczenia enumeratywnie określone w art. 30 ust. 2 w/w ustawy, tj.: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Podkreślić należy, że w treści przytoczonego art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wskazał, iż do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Wynika z tego, iż obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli obu tych kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 438/11, publ. CBOiS; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 620/10, publ. Lex nr 694359; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 846/11, publ. CBOiS; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 804/09, publ. CBOiS). O rozgraniczeniu w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych świadczy również przepis art. 30 ust. 3 w/w ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 30 ust. 5 w/w ustawy, który mówi o tym, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 846/11, publ. CBOiS). W świetle przytoczonych uwag do art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało zarówno decyzję organu I instancji, jaki i decyzję kasacyjną organu odwoławczego, uznać za niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie bowiem organ I instancji w jednej decyzji ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami (pkt 1 i 2 decyzji) oraz orzekł o zwrocie tych nienależnie pobranych świadczeń (pkt 3 decyzji), natomiast SKO uchyliło tą decyzję, powołując się wyłącznie na braki w ustaleniach faktycznych sprawy, dotyczące przede wszystkim okoliczności nie kwestionowanych przez stronę skarżącą (tj. odnośnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego). W żaden sposób natomiast SKO nie wypowiedziało się w kwestii konieczności oddzielnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Skoro więc dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero następnie otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia, to tym samym z uwagi na brak dostrzeżenia przez organ odwoławczy tego istotnego uchybienia w decyzji organu I instancji należało zaskarżoną decyzję uchylić z uwagi na wskazane naruszenie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów należało również orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu i ustalić w pierwszej kolejności czy w sprawie miało miejsce pobranie nienależnych świadczeń rodzinnych, a jeżeli tak to ustalić w drodze decyzji ich wysokość, a dopiero po uostatecznieniu się tej decyzji podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 §1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 wskazanej ustawy.