V SA/Wa 1546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] kwietnia 2013 w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii postanawia: odrzucić skargę. "A." Sp. z o.o. w W. (zwana dalej: skarżącą) pismem z [...] czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (zwanego dalej: Dyrektorem Instytutu) z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku na dofinansowanie produkcji filmu dokumentalnego pt. "[...]". W swej skardze skarżąca wskazała, że wniosek o dofinansowanie ww. produkcji filmu złożyła [...] kwietnia 2013 r. Odmowa przyjęcia wniosku o dofinansowanie została uzasadniona przepisem art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111 ze zm.), zgodnie z którym – Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia podmiotowi, który w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem. Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na braki formalne rozstrzygnięcia może jedynie domniemywać, że przyczyną odmowy przyjęcia wniosku jest rzekome naruszenie przez skarżącą w sposób istotny umowy z [...] lipca 2011 r. o udzielenie dotacji na dofinansowanie przedsięwzięcia z zakresu produkcji filmu pt. "[...]". Wskazała, że w toku procesu produkcji filmu "[...]", Dyrektor Instytutu złożył oświadczenie o odstąpieniu od umowy z [...] lipca 2011 r. z uwagi na powstanie sporu ze skarżącą dotyczącego wykonywania wzajemnych zobowiązań umownych. Zdaniem skarżącej ustawa o kinematografii nie wyposaża Dyrektora Instytutu w kompetencje do ustalania w sposób prawnie skuteczny, że doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie produkcji filmu oraz, że jest to naruszenie istotne. Podkreśliła, że obecnie brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sądu, które stwierdzałoby istotne naruszenie tej umowy przez skarżącą. W konsekwencji powyższego skarżąca pismem z [...] kwietnia 2013 r. wezwała Dyrektora Instytutu do usunięcia naruszenia prawa oraz złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Instytutu z [...] kwietnia 2013 r. wobec braku jednoznacznego określenia formy rozstrzygnięcia Dyrektora Instytutu w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku na udzielenie dofinansowania. Wskazała także, że Dyrektor Instytutu nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu prawnym skarżąca zarzuciła skarżonemu aktowi obrazę prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Następnie wskazała, że jest uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ posiada interes prawny, wynikający z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ustawy o kinematografii oraz § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie udzielania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii (Dz. U. Nr 219, poz. 1870 ze zm.). Interes prawny skarżącej polega na związku pomiędzy konkretnym stanem faktycznym a konkretną normą prawa, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym można domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny skarżącej dotyczy prawa ubiegania się o dofinansowanie wraz ze spełnieniem przewidzianych ustawą o kinematografii przesłanek zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 tej ustawy oraz kryteriów z § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, po spełnieniu przez wnioskodawcę powyższych przesłanek oraz uzyskaniu opinii ekspertów, Dyrektor Instytutu zawiera z wnioskodawcę umowę o dofinansowanie. Skarżącą podkreśliła, że spełniła wszystkie przesłanki ubiegania się o dofinansowanie, przewidziane przepisami ustawy i rozporządzenia, co skutkuje tym, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zauważyła, że na tle przepisów ustawy o kinematografii oraz wydanego na ich podstawie rozporządzenia istnieją istotne wątpliwości odnośnie tego, czy odmowa przyjęcia wniosku na dofinansowanie produkcji filmu ma postać decyzji administracyjnej, czy też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Niemniej jednak pomimo tych wątpliwości nie może budzić zastrzeżenia, że to podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Konieczne jest bowiem zapewnienie kontroli legalności działań podejmowanych przez Dyrektora Instytutu poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Dyrektor Instytutu jest bowiem państwową osobą prawną, co wynika z art. 7 ustawy o kinematografii. Zgodnie z art. 12 tej ustawy – Dyrektor Instytutu jest organem tej osoby prawnej. Dyrektor Instytutu jest "innym organem państwowym", tj. podmiotem niebędącym organem administracji publicznej, powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji, na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący stwierdził, że niedopuszczalność skargi oznaczałaby brak ochrony interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie dotacji, a działania Dyrektora Instytutu, jako podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, pozostawałyby poza kontrolą ich legalności. Stałoby to w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wobec powyższego, skarżąca wskazała, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia decyzję w sprawie udzielenia dofinansowania podejmuje Dyrektor Instytutu na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu po zasięgnięciu opinii ekspertów. W niniejszym przypadku Dyrektor Instytutu odmówił przyjęcia wniosku o dofinansowanie, pomimo braku przesłanek określonych w art. 22 ust. 2 ustawy o kinematografii. Skarżąca precyzując zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii, wskazała, że zaistnienia faktów z hipotezy komentowanego przepisu powinno zostać stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. W przeciwnym razie Dyrektor Instytutu nie jest uprawniony do opierania swego rozstrzygnięcia na tym przepisie. Tymczasem Dyrektor Instytutu w zaskarżonym akcie nie wykazał istnienia okoliczności z art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii. Skarżąca powtórzyła, że aktualnie toczy się pomiędzy stronami spór dotyczący wykonania umowy z [...] lipca 2011 r. oraz rozliczenia dotacji na produkcję filmu "[...]". Dopóki strony nie osiągną porozumienia albo nie zapadnie w tym zakresie prawomocny wyrok sądu powszechnego, dopóty nie ma możliwości stwierdzenia, czy przesłanka negatywna z art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c rzeczywiście zaistniała w danym stanie faktycznym. Zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci istotnego naruszenia umowy z [...] lipca 2011 r. w momencie doręczenia Dyrektorowi Instytutu wniosku o dofinansowanie jest zatem niemożliwe do stwierdzenia. Dyrektor Instytutu nie jest w żaden sposób władny do decydowania o zaistnieniu przestanki negatywnej w postaci stwierdzenia, że doszło do naruszenia umowy przez skarżącą oraz, że naruszenie to ma charakter istotny. Przepis ten może być przez Dyrektora Instytutu zastosowany wyłącznie wtedy, gdyby w sprawie zapadł prawomocny wyrok sądu powszechnego. W innym przypadku, biorąc pod uwagę, że akt Dyrektora Instytutu o odmowie przyjęcia wniosku podlega kontroli sądowo-administracyjnej, ograniczonej do kryterium legalności, doszłoby do ograniczenia prawa skarżącej do sądu i stanowiłoby to naruszenie zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP. Konkludując skarżąca stwierdziła, że również zawisłość sporu cywilnoprawnego nie powinna mieć żadnego wpływu na zastosowanie komentowanego przepisu i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania aktu odmawiającego przyjęcia wniosku na dofinansowanie produkcji filmu "[...]". Żaden przepis ustawy o kinematografii, czy rozporządzenia nie daje podstawy do odmowy dofinansowania z przyczyny toczącego się sporu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Instytutu, względnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.; poinformowanie w trybie art. 155 p.p.s.a., w formie postanowienia, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu zwierzchniego w stosunku do Dyrektora Instytutu o naruszeniu prawa materialnego; zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Do skargi skarżąca załączyła zaskarżony akt, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odwołanie oraz pozostałą korespondencję prowadzoną z Dyrektorem Instytutu. Dyrektor Instytutu przy piśmie z [...] czerwca 2013 r. przekazał powyższą skargę wraz z załącznikami i wniósł o jej odrzucenie. Wniosek o odrzucenie uzasadnił tym, że rozstrzygnięcia Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć z zakresu produkcji filmowej nie są decyzjami administracyjnymi w myśl przepisów k.p.a. Przy piśmie procesowym z 20 sierpnia 2013 r. Dyrektor Instytutu nadesłał opinię prawną z [...] maja 2013 r. sporządzoną przez prof. H. I. w przedmiocie charakteru prawnego przyrzeczenia dofinansowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej przedsięwzięcia z zakresu produkcji filmów i podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. W kolejnym piśmie procesowym z 30 września 2013 r. pełnomocnik Instytutu ponownie wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W przypadku zaś uznania dopuszczalności drogi sądowej z ostrożności procesowej o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik Instytutu podkreśliła, że Instytut (Dyrektor) nie został wyposażony w prawo do wydawania decyzji administracyjnych. W przypadku gdyby ustawodawca chciał aby Dyrektor Instytutu wydawał decyzje administracyjne, musiałby to szczegółowo dookreślić w ustawie, a nie określać w rozporządzeniu. Następnie zauważyła, że Dyrektor Instytutu na podstawie opinii ekspertów (powołanych przez Ministra) rozdysponowuje jedynie tymi środkami, na podstawie umów cywilnoprawnych, co znajduje odzwierciedlenie w art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii. Ponadto pełnomocnik zwróciła uwagę, że art. 10 ustawy o kinematografii, określa zamknięty katalog uprawnień nadzorczych Ministra i katalog ten nie obejmuje nadzoru instancyjnego. Pełnomocnik wskazała, że tylko w przypadku art. 19 ust. 9 ustawy o kinematografii, został przewidziany tryb administracyjny dotyczący należności z tytułu wpłat, a Dyrektorowi Instytutu przysługują uprawnienia organu podatkowego, a uprawnienia odwoławcze Ministrowi. Pismem procesowym z 3 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej – ustosunkowując się do ww. pisma Instytutu i opinii prawnej z [...] maja 2013 r. – podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. W piśmie tym podkreślił, że zadania z zakresu dofinansowania produkcji filmowej są zadaniami z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym można przyznać Dyrektorowi Instytutu status organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej ponownie podniósł, że rozstrzygnięcie Dyrektora Instytutu w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania produkcji filmu jest oddzielną czynnością od "udzielania dofinansowania" w drodze umowy cywilnoprawnej, a w związku z tym w procesie udzielania dotacji należy wyróżnić dwa etapy administracyjny i cywilny podlegający odpowiednio kontroli sądownictwa administracyjnego i powszechnego. Jak również stwierdził, że zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii, nie może mieć w ogóle charakteru czynności cywilnoprawnej. W piśmie procesowym pełnomocnik na poparcie swoich tez powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W trakcie rozprawy z 4 października 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy odpisy pozwów o zapłatę z [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. dotyczące umowy o dofinansowanie filmu "[...]". Pełnomocnik organu 14 października 2013 r. złożyła do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w którym ustosunkowała się do twierdzeń skarżącego podniesionych w trakcie rozprawy i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej pismem z 16 października 2013 r. także złożył załącznik do protokołu rozprawy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżony przez skarżącą spółkę akt Dyrektora Instytutu z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku na dofinansowanie produkcji filmu, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Wskazać również należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że szczegółowe uregulowania dotyczące dofinansowywania przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej zostały zawarte w Rozdziale 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy – z wnioskiem o dofinansowanie przedsięwzięcia z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów i rozpowszechniania filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej (...), może wystąpić każdy podmiot prowadzący działalność w zakresie kinematografii (...), bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz strukturę własności, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 – Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia: 1) osobie fizycznej skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko wiarygodności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, systemowi bankowemu, przestępstwo skarbowe albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej; 2) osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną, w której osoba będąca członkiem jego organów zarządzających bądź wspólnikiem została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, o którym mowa w pkt 1; 3) podmiotowi, który: posiada zaległości z tytułu należności publicznoprawnych lub pozostaje pod zarządem komisarycznym bądź znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego, postępowania naprawczego, lub w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem. Stosowanie do ust. 3 – dofinansowanie przedsięwzięcia udzielane jest w oparciu o następujące kryteria: 1) walory artystyczne, poznawcze i etyczne; 2) znaczenie dla kultury narodowej oraz umacnianie tradycji polskiej i języka ojczystego; 3) wzbogacenie europejskiej różnorodności kulturalnej; 4) przewidywane skutki planowanego przedsięwzięcia; 5) warunki ekonomiczno-finansowe realizacji. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy – dofinansowanie przedsięwzięcia odbywa się w formie dotacji, a w odniesieniu do przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych i produkcji filmów również w formie udzielenia pożyczki lub poręczenia. Stosownie zaś do ust. 3 – Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia w drodze umowy cywilnoprawnej, którą w imieniu Instytutu zawiera Dyrektor, po zasięgnięciu opinii ekspertów. W myśl ust. 4 – Instytut jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli rozliczenia przychodów i kosztów dofinansowanego przedsięwzięcia. Kontroli podlega również przebieg i sposób realizacji przedsięwzięcia oraz prawidłowość wykorzystania otrzymanego z Instytutu dofinansowania. Natomiast podmiot otrzymujący dofinansowanie przedsięwzięcia – zgodnie z ust. 5 – jest zobowiązany, w przypadku osiągnięcia zysku z przedsięwzięcia, do zwrotu dofinansowania przedsięwzięcia na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych. W ust. 6 została zawarta delegacja dla Ministra Kultury do określenia, w drodze rozporządzenia: szczegółowych warunków i trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów umów cywilnoprawnych, o których mowa w ust. 3. Wykonując delegację ustawową Minister Kultury wydał rozporządzenie z dnia 27 października 2005 r. w sprawie udzielenia przez Polski Instytut Sztuki Filmowej dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii (Dz. U. Nr 219, poz. 1870 ze zm.). Zgodnie z § 6 rozporządzenia – decyzję w sprawie udzielenia dofinansowania podejmuje Dyrektor na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu, po zasięgnięciu opinii ekspertów (ust. 1). Podstawę udzielenia dofinansowania stanowi umowa, której stronami są Instytut, reprezentowany przez Dyrektora, oraz podmiot otrzymujący dofinansowanie (ust. 2). W myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia – Dyrektor rozpatruje wniosek w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, a zgodnie z ust. 3 wnioski niespełniające wymagań formalnych nie są rozpatrywane. W myśl § 15 rozporządzenia – w przypadku odmowy udzielenia dofinansowania Dyrektor może, jeżeli zaistnieją nowe okoliczności istotne dla oceny wniosku, skierować wniosek do ponownego zaopiniowania przez ekspertów. Decyzja w przedmiocie dofinansowania wydana po uzyskaniu tych opinii jest ostateczna. Zdaniem Sądu z przedstawionych wyżej regulacji nie wynika, aby stanowiły one ustrojową podstawę do wydawania przez Dyrektora Instytutu decyzji administracyjnych, czy też aktów lub czynności administracyjnych o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd za nietrafną uznaje argumentację skarżącej jakoby art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 3 ustawy o kinematografii przedstawiały dwa etapy procesu udzielenia dotacji tj. "udzielenia dofinansowania" (etap administracyjny) i "udzielenie dofinansowania w drodze umowy cywilnoprawnej" (etap cywilny). Zdaniem Sądu przepis art. 23 ust. 1 określa jedynie formy dofinansowania przedsięwzięcia, czyli dotację, pożyczkę i poręczenie, a art. 23 ust. 3 określa sposób ich udzielenia poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Jednakże przede wszystkim zauważyć należy, że ustawa o kinematografii w ogóle nie posługuje się terminem "decyzja", zaś zdanie "Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia" zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy, wyraźnie wskazuje, że następuje to w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro więc udzielenie przez Instytut dofinansowania przedsięwzięcia następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 217/08 z 4 marca 2008 r., wyrok NSA sygn. akt II SA 2313/01 z 16 października 2001 r., postanowienia NSA sygn. akt I OSK 144/13 z 12 lutego 2013 r., pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie można powyższemu terminowi "udziela" przypisać znaczenia rozstrzygnięcia administracyjnego jako aktu władzy publicznej. Ponadto z wyżej cytowanych przepisów wynika, że określenie "decyzja" pojawia się dopiero w § 6 ust. 1 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury. Przy czym przypomnieć należy, że rozporządzenia wydawane w oparciu o ustawę muszą być zgodne z jej treścią, a w przypadku rozbieżności między ustawą a rozporządzeniem, pierwszeństwo należy zawsze przyznać ustawie, co więcej rozporządzenie wolno interpretować wyłącznie w kontekście sformułowań ustawy. Sąd za trafne uznaje spostrzeżenia – zawarte w załączonej przez Instytut opinii prawnej z [...] maja 2013 r. – że w odniesieniu do odpowiednich czynności Ministra w rozporządzeniu stosuje się różnorodną terminologię, co wskazuje na brak przywiązania do terminu "decyzja", używanego w rezultacie, w oderwaniu od ustawowego terminu "udzielenie dofinansowania", w znaczeniu języka potocznego ("przyznać dofinansowanie" - § 7 ust. 3, "zatwierdzić dofinansowanie" - § 7 ust. 4). Ponadto świadczy również o tym treść § 15 rozporządzenia, w myśl którego – w przypadku odmowy udzielania dofinansowania Dyrektor może, jeżeli zaistnieją nowe okoliczności istotne dla oceny wniosku, skierować wniosek do ponownego zaopiniowania przez ekspertów. Decyzja w przedmiocie dofinansowania wydana po uzyskaniu tych opinii jest ostateczna. W przepisie tym wyraźnie widać, że pojęcie "nowych okoliczności" oraz "decyzji ostatecznej" jest oderwane od uregulowanych przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że termin "decyzja" użyty w rozporządzeniu należy rozumieć w znaczeniu potocznym jako postanowienie będące wynikiem dokonania wyboru, a nie jako wydawany akt administracyjny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani żaden inny akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak samo należy traktować sformułowania "podejmowanie decyzji w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii" użyte w § 15 pkt 3 Statutu Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (zarządzenie Ministra Kultury z dnia 2 września 2005 r. – M. P. Nr 52, poz. 722 ze zm.). Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalania ustawy o kinematografii. Wskazać bowiem należy, że pierwotny projekt rządowy tej ustawy z dnia 24 września 2003 r. (Druk sejmowy nr 2055) przewidywał w ówczesnym art. 13 pkt 3, że "Do zadań dyrektora należy w szczególności podejmowanie decyzji o dofinansowaniu przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych". W trakcie prac nad ustawą treść tego artykułu została jednak zmieniona poprzez wykreślenie powyższego sformułowania "podejmowanie decyzji o dofinansowaniu" i jego zamianę na obecnie obowiązujące "dofinansowywanie przedsięwzięć". Taka zamiana świadczy o tym, że ustawodawca celowo chciał wykluczyć w ustawie o kinematografii aby rozstrzygnięcia Instytutu miały charakter aktów administracyjnych w postaci decyzji. Kolejnym dowodem potwierdzającym taki sposób rozumienia było wykreślenie z wersji projektu ustawy o kinematografii z dnia 21 kwietnia 2005 r. ust. 4 i 5 do art. 23. Przepisy te stanowiły, że "O udzieleniu lub odmowie udzielania dofinansowania przedsięwzięcia Dyrektor zawiadamia wnioskodawcę w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku" (ust. 4), "Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 4, zawiera uzasadnienie, które powinno odnosić się w szczególności do przedstawionych w danej sprawie opinii ekspertów oraz zawierać ocenę przedsięwzięcia pod kątem kryteriów, o których mowa w art. 24 ust. 2" (ust. 5). W piśmie Marszałka Senatu z 17 czerwca 2005 r. stwierdzono, że Senat przyjmując poprawkę nr 32 dotyczącą wykreślenia powyższych ustępów uzasadnił ją tym, iż "podzielił stanowisko Ministra Kultury, że eliminując przepisy art. 23 ust. 4 i 5 jednoznacznie rozstrzygnie się, że do trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia nie będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (Druk sejmowy nr 4178). Przedstawione prace legislacyjne pozwalają poczynić konstatację, że celem ustawodawcy było uniknięcie udzielania dofinansowania w drodze administracyjnej i przyjęcie trybu cywilnoprawnego. Sąd zauważa jednocześnie, że tylko pozornie istnieje podobieństwo między stanem faktycznym i przepisami prawa w przywołanych przez skarżącą w piśmie procesowym z 3 października 2013 r. orzeczeniach sądów administracyjnych, w których najpierw występuje etap podjęcia decyzji, aktu lub czynności administracyjnej, a następnie zawierana jest przez organ umowa cywilnoprawna o dofinansowanie. Skarżąca nie zauważa jednak, że w przytoczonych sprawach była wskazana podstawa prawna złożenia skargi do sądu administracyjnego. I tak w przypadku postanowienia WSA w Białymstoku sygn. akt I SA/Bk 581/10 z 7 grudnia 2010 r. oraz WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1776/10 z 3 listopada 2010 r. sprawy dotyczyły ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), która w art. 30c wyraźnie wskazuje, że na informację o negatywnym wyniku procedury można wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei postanowienia WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 177/10 i V SA/Wa 179/10 z 3 marca 2010 r. dotyczyły ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), która stanowiła w art. 22 ust. 3, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ww. ustawy, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zdań odrębnych sędziów NSA R. Hausera i J. Trzcińskiego do uchwały NSA sygn. akt II GPS 1/2006 z 29 marca 2006 r., jednym z kluczowych argumentów aby uznać, że za odmowę udzielenia pożyczki, nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego było zawarte w przepisie art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, wyraźne odwołania do przepisów k.p.a. (w sprawach nie unormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy). Pomimo tego Naczelny Sąd Administracyjny mocą uchwały uznał, że droga sądowa administracyjna w tej sytuacji nie przysługuje. Następnie dostrzec należy, że ustawa o kinematografii nie statuuje Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej jako urzędu administracji publicznej czy też administracji rządowej, służącego wykonywaniu kompetencji Dyrektora Instytutu jako organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kinematografii – Polski Instytutu Sztuki Filmowej został utworzony w celu wspierania rozwoju kinematografii i jest państwową osobą prawną. Art. 8 ust. 1 ustawy o kinematografii wyszczególnia przykłady zadań Instytutu z zakresu polityki państwa w dziedzinie kinematografii, wśród nich dofinansowywanie przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej, w tym produkcji filmów podejmowanych przez środowiska polonijne (pkt 6). Stosownie do art. 12 ustawy o kinematografii – organami Instytutu są: Dyrektor Instytutu i Rada Instytutu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o kinematografii – Dyrektor kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz. Do zadań Dyrektora – w myśl ust. 2 pkt 3 – należy w szczególności: dofinansowywanie przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych. Jedynym miejscem, w którym prawodawca w ustawie o kinematografii przypisuje Dyrektorowi Instytutu przymiot organu jest art. 19 ust. 9. Zgodnie z tym przepisem w zakresie należności z tytułu wpłat uprawnienia organu podatkowego przysługują Dyrektorowi, a uprawnienia organu odwoławczego – ministrowi. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Instytutu wydaje decyzje, a stronie przysługuje droga odwoławcza do organu II instancji. Natomiast ze sformułowania zawartego w art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii, "Instytut jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli", jako że odnoszącego się do sytuacji już po zawarciu umowy cywilnoprawnej, nie można wyciągać wniosku, iż przed zawarciem umowy cywilnoprawnej Instytut działał jako organ administracji, który wydał decyzję, akt lub czynność administracyjną w zakresie udzielenia tegoż dofinansowania. Prawodawca nie wskazał bowiem – tak jak ma to miejsce w przywołanym art. 19 ust. 9 ustawy – odpowiednich przepisów ustawy proceduralnej oraz ścieżki odwoławczej. Zauważyć również należy, że ustawowo Dyrektor Instytutu mógłby być upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych ale tylko w sposób określony w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako podmiot powołany z mocy prawa do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej, co jednak powinno być w sposób wyraźny wskazany w odpowiednim przepisie ustawy. W ustawie o kinematografii nie ma takiego przepisu w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć filmowych, tak jak ma to miejsce w wyżej opisanym przypadku z art. 19 ust. 9. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 10 ustawy o kinematografii, który określa katalog uprawnień nadzorczych Ministra, nie obejmuje nadzoru instancyjnego tj. wykonywania zadań wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, co do kwestii dofinansowania przedsięwzięć filmowych. Co więcej w przepisach ustawy o kinematografii brak jest uregulowań, które wskazywałyby na stosowanie w sprawach Instytutu w jakimkolwiek zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na co słusznie powołał się pełnomocnik Instytutu. Natomiast argument skarżącej, że przepisy odpowiedniej ustawy wprost wyłączają stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo to sprawa podlega kontroli sądowo-administracyjnej, jak miało to miejsce w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2770/10, jest argumentem chybionym. W przywołanej sprawie przepisy art. 7 i 34g ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702 ze zm.) wyłączały część przepisów k.p.a., a także modyfikowały zasady postępowania, nie ulega więc wątpliwości, że ich pozostała część miała zastosowanie, a więc jest to element świadczący o administracyjnym charakterze sprawy. Poza tym wyłączenie to nie miało na celu przypisanie sprawie charakteru cywilnego lecz wynikało z konieczności szybszego prowadzenia postępowania w sprawie przez organ administracji. Po drugie droga sądowo-administracyjna w tej sprawie wynikała wprost z art. 34h ust. 2 ww. ustawy. Reasumując w ocenie Sądu, analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd skarżącej, że skarżony przez nią akt Dyrektora Instytutu z 16 kwietnia 2013 r. należy uznać za decyzję administracyjną, czy też akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa o kinematografii nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę skarżonego aktu. Jednocześnie Sąd zauważa, że odrzucenie skargi nie spowoduje naruszenia art. 45 Konstytucji RP i pozbawienie skarżącej prawa do sądu, ponieważ skarżąca może szukać ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Uwzględniając treść art. 177 i 184 Konstytucji RP należy pamiętać, że rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na regulacji właściwości sądów administracyjnych, ponieważ właściwość tych sądów wyłącza właściwość sądów powszechnych. Innymi słowy w art. 177 Konstytucji RP przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Natomiast pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowo-administracyjnymi lub karnymi; sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 2003 r. sygn. akt III CK 319/03, OSNC 2005/2/31). W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna. W konsekwencji tego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem. Sąd – odnosząc się do wniosku pełnomocnika Instytutu o zasądzenie kosztów procesu – wskazuje się, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia przez wojewódzkie sądy administracyjne kosztów procesu od skarżącego, z uwagi na brak odpowiedzialności podmiotu skarżącego co do kosztów postępowania na wypadek oddalenia bądź odrzucenia skargi.