VI SAB/Wa 151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na działalność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca spółka – D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pismem z dnia 2 lipca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) postępowania w sprawie wydania jej zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Zarzucana przewlekłość powstała w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2013 r. do kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynął wniosek spółki o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w lokalu mieszczącym się w W. przy ulicy J. [...]. W złożonym wniosku zadeklarowano obrót pełnoprofilowy produktami leczniczymi, z wyłączeniem produktów leczniczych silnie wonnych, łatwopalnych, żrących i cuchnących, oraz obrotu produktami określonymi w art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; cytowanej dalej jako "Pf.") i środkami odurzającymi i psychotropowymi, co nie stanowi ograniczenia asortymentu w rozumieniu ustawy. Do wniosku załączono postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] opiniujące negatywnie lokal przeznaczony na prowadzenie przez ww. spółkę hurtowni farmaceutycznej. Załączono również zażalenie na to postanowienie, sporządzone w dniu [...] lutego 2013 r., skierowane do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jako organu wyższej instancji. Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu negatywnej opinii o lokalu wskazał, że skoro lokal przeznaczony na hurtownię farmaceutyczną posiada tylko jeden magazyn o powierzchni 69,87 m2, podczas gdy pomieszczenie przeznaczone na "telemarketing" ma powierzchnię 72,02 m2, to powierzchnia magazynowa hurtowni jest niewystarczająca do prowadzenia pełnego obrotu produktami leczniczymi, z nielicznymi wyłączeniami. W tym stanie rzeczy, GIF postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. w związku z art. 74 ust. 2 Pf. z urzędu zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przez skarżącą spółkę. Jak wynika z akt sprawy, GIF postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie opinii dotyczącej lokalu przeznaczonego na hurtownię farmaceutyczną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że zaskarżone postanowienie nie zawierało uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] ponownie negatywnie zaopiniował pomieszczenie wskazane przez spółkę. Podstawę prawną postanowienia stanowiły między innymi przepisy art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 78 ust. 1 pkt 5 Pf., § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie procedur Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej. W oparciu o ww. zapisy Wojewódzki Inspektor stwierdził, że lokal, jakim dysponuje skarżąca nie umożliwia prawidłowego prowadzenia obrotu hurtowego deklarowanym przez nią asortymentem produktów leczniczych. W dniu [...] kwietnia 2013 r. spółka złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego "wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wraz z zażaleniem na postanowienie WIF w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r." Spółka stwierdziła, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora jest niesłuszne i nie może stanowić podstawy rozstrzygania przez GIF o udzieleniu zezwolenia. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wezwała GIF do usunięcia naruszenia prawa i załatwienia sprawy. Wyjaśniła, że w zaistniałej sytuacji GIF zobowiązany jest niezwłocznie samodzielnie ocenić lokal przeznaczony na hurtownię farmaceutyczną, nie zaś rozpatrywać zażalenie spółki, a następnie niezwłocznie wydać decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia. Na podjęcie ww. działań skarżąca wyznaczyła organowi termin 14 dni, po upływie którego wystąpi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz o nałożenie na organ grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania". W związku z powyższym, GIF w dniu [...] maja 2013 r. skierował do spółki pismo z prośbą o jednoznaczne wyjaśnienie, czy złożenie ww. wezwania należy traktować równoznacznie z wycofaniem zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka nie udzieliła jednoznacznej odpowiedzi na przedstawione pytanie organu i przypomniała, że wyznaczyła organowi czternastodniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia. W świetle powyższych okoliczności, GIF postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 109 pkt 8, art. 75 ust. 1 pkt 3, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 78 ust. 1 pkt 5 Pf. oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie procedur Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej i art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 Kpa., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie negatywnej opinii o lokalu przeznaczonym na hurtownię farmaceutyczną. W uzasadnieniu postanowienia GIF podtrzymał argumentację organu I instancji. Następnie, GIF postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 97 § 2 Kpa., podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, uznając, że ustały przyczyny jego zawieszenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. GIF poinformował spółkę o zamiarze wydania decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. spółka ponownie wezwała organ do bezzwłocznego wydania decyzji oraz przedstawiła szereg zarzutów, zarówno formalnych, jak i merytorycznych, skierowanych do Inspekcji Farmaceutycznej. Ostatecznie, GIF decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. po rozpatrzeniu wskazanego na wstępie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W skardze z dnia 2 lipca 2013 r. skierowanej do Sądu stwierdzono, że bezczynność organu narusza przepisy prawa, tj. art. 7 Kpa., art. 8 Kpa., art. 77 Kpa., a także art. 35 Kpa., jak również uzasadniony interes strony, ponieważ organy administracji winne były rozpatrzyć daną sprawę bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie GIF do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie w trybie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że Wojewódzki Inspektor dwukrotnie pouczał o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie negatywnie opiniujące wskazaną lokalizację, w sytuacji braku faktycznych i prawnych możliwości wywodzenia środka zaskarżenia. Nadto skarżąca podała, przywołując przebieg prowadzonego przez organ postępowania oraz składane przez siebie pisma, w tym w szczególności wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że nie jest w stanie powiązać, jak cofnięcie bądź brak cofnięcia zażalenia na postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu lokalu ma się do kwestii usunięcia naruszeń prawa i załatwienia sprawy w ustawowym terminie. W ocenie skarżącej, GIF dokonał błędnej wykładni pojęcia "zagadnienia wstępnego" (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.) polegającej na przyjęciu, że przekazanie zażalenia strony do Wojewódzkiego Inspektora i sporządzenie przez niego prawomocnej opinii (postanowienia) o lokalu stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skarżąca wyraziła pogląd, że kwestia rozpoznania zażalenia i wydania opinii o lokalu nie jest zagadnieniem wstępnym i nie nadaje się do rozstrzygnięcia w innym postępowaniu, ponieważ inne postępowanie w ogóle nie było prowadzone. Skarżąca stwierdziła, odnosząc się do postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] stycznia 2013 r., że GIF powinien samodzielnie ocenić przydatność lokalu i wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie wydania zezwolenia. Ostatecznie skarżąca wskazała, że przewlekłość postępowania, które od grudnia 2012 r. toczy się przed Wojewódzkim Inspektorem przy akceptacji GIF ma związek przede wszystkim z błędnym pouczeniem strony postępowania co do możliwości zaskarżenia postanowień i sanowaniem takiego stanu rzeczy przez GIF, poprzez wydawanie postanowień o uchyleniu, a potem utrzymaniu w mocy skarżonych postanowień. W opinii skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny jako organ nadzorujący toleruje przewlekłość postępowania wpadkowego przez Wojewódzkiego Inspektora, który dwukrotnie wydał opinię negatywną i sam dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie głównej, pomimo możliwości wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej brak było w niniejszej sprawie przesłanek do samodzielnego dokonania oceny lokalu przez GIF, gdyż pomimo faktu, że poza sporem pozostawała kwestia stanu lokalu, ale jego istotą była interpretacja przepisów w zakresie wymagań co do lokalu przeznaczonego na hurtownię farmaceutyczną, dokonana zarówno przez spółkę, jak i przez Inspekcję Farmaceutyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, gdy skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące jej w niniejszej sprawie. Skarżąca takie środki wyczerpała, gdyż wezwała organ i to dwukrotnie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] maja 2013 r., które było niejednoznaczne dla organu i pismo z [...] czerwca 2013 r.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie kształtuje się zasadny - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12, LEX nr 1145969). Także mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy należy traktować jako przewlekłe prowadzenia postępowania (J. Borkowski (w: J.B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2011 teza do art. 37). Reasumując, w orzecznictwie uznano, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). Na zakończenie należy wskazać, że przewlekłość postępowania, jest stanem sprawy, który Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ - Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadził sprawę w sposób przewlekły, która to przewlekłość była wynikiem wadliwej interpretacji – wykładni przepisów prawa, o czym poniżej. Zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 6 prawa farmaceutycznego do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej należy załączyć opinię wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o przydatności lokalu przeznaczonego na hurtownię. Jak wynika z akt sprawy skarżąca uzyskała dwukrotnie negatywną opinię Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o przydatności lokalu przeznaczonego na hurtownię. Jako podstawę powyższych postanowień podano akt 109 pkt 8 Pf i art. 106 ust. 5 k.p.a., wskazując jednocześnie na możliwość złożenia zażalenia na powyższe postanowienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu co do możliwości złożenia zażalenia na powyższe postanowienie – opinię bowiem możliwość taka nie wynika ani z przepisów Pf. ani k.p.a. Wskazany przez organ art. 106 ust. 5 k.p.a. nie ma w tym wypadku zastosowania, gdyż odnosi się on do sytuacji tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, a sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż brak jest tu organów współdziałających. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "Tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu" (wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r., II OSK 997/07, LEX nr 394811; zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07, LEX nr 360131) "Art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania, w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zasięgnięcia opinii innego organu"; por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Po 752/08, LEX nr 533149, w którym przyjęto, że: "(...) art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej". W niniejszej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny i Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny są organami będącymi w stosunku nadrzędności podporządkowania administracyjnego, a więc nie ma do nich zastosowania art. 106 k.p.a. o współdziałaniu organów, a co za tym idzie nie jest możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie opinii o przydatności lokalu przeznaczonego na hurtownię. Wobec powyższego należy uznać, że działania organu – Głównego Inspektora Farmaceutycznego związane z powyższą opinią były bezpodstawne i należy je potraktować jako działania mające wpływ na przedłużenie postępowania co w konsekwencji zmierzało do jego przewlekłości. Również postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej należy uznać za oczywiście niesłuszne. Jako podstawę zawieszenia powyższego postępowania wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na jego konstrukcje: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyklucza wyłonienie się zagadnienia wstępnego w postępowaniu incydentalnym, toczącym się przed wszczęciem postępowania w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną lub po jego zakończeniu. Wskazuje na to wprost użyty przez ustawodawcę sformułowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o przydatności lokalu przeznaczonego na hurtownię, winno poprzedzać złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Wskazuje na to wprost treść art. 75 ust. 2 pkt 6 Pf., z którego wynika, że do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej należy załączyć ww. opinię. W związku z powyższym postępowanie w sprawie opinii Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego za zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem nie jest i dlatego nie może być podstawą zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie błędne zawieszenie postępowania przez organ należy traktować w kategoriach przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym miejscu należy ponadto zauważyć, że błąd w zawieszeniu postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wynikał z błędnej wykładni art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto jak wyżej wskazano postanowienie – opinia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w ocenie Sądu nie podlega zaskarżeniu, podlega ona natomiast ocenie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Ponieważ przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ związane było z błędną wykładnią przepisów prawa Sąd uznał, że nie miało ono charakteru rażącego, gdyż błędna wykładnia przepisów prawa nie jest rażącym naruszeniem tych przepisów. Z powołanych przyczyn Sąd uznał także, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny. Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż z uwagi na wydanie przedmiotowego aktu w dniu [...] lipca 2013 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. a o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.