VII SA/Wa 854/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. R. i J. R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., ([...]) stwierdzającą wykonanie obowiązku złożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r., ([...]) o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinek węzeł [...]-węzeł .. (działki nr [...].) Organ wskazał, że pismem 21 grudnia 2004 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych, które przyjęto bez sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) nałożył na GDDKiA obowiązek złożenia dokumentacji powykonawczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 1 września 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 951/11 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W wykonaniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12 oddalił skargę GDDKiA na ww. decyzję. Inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą. W konsekwencji zapadła decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. Organ podkreślił, że prawidłowość decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. była kontrolowana w powołanych wyrokach. W wyroku z dnia 1 września 2011 r. Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zobowiązanie inwestora do "sporządzenia dokumentacji powykonawczej", natomiast w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r. Sąd podzielił te ustalenia i ocenę prawną. Stwierdził, że z art. 51 ust. 3 P.b. wynika, iż wykonanie obowiązków nałożonych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obliguje organ do stwierdzenia wykonania obowiązku. Ponownie podkreślił, że czynności nakazane decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. były dwukrotnie oceniane przez WSA i jako takie nie podlegają ponownej kontroli, zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. był niezasadny. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutami co do sposobu prowadzenia postępowania, skoro organ wojewódzki dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny, a stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i J. R. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania; -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 951/11 Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, pomimo iż wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy; - art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez uznanie, wbrew stanowisku Sądu w wyroku z dnia 1 września 2011 r., którym organ był związany, iż decyzja z dnia [...]sierpnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że inwestor prawidłowo wykonał nałożony obowiązek, a więc dokumentacja powykonawcza umożliwia ustalenie, czy przebudowę przeprowadzono zgodnie z prawem; -art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że inwestor wykonał obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej; - art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że przedłożenie dokumentacji powykonawczej, bez względu na to, czy doprowadzono obiekt do stanu zgodnego z prawem, obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych argumentów, w tym do zarzutu, ze w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, czym naruszył art. 107 § 3 kpa, jak i art. 11 kpa. Skarżący wskazali, iż decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. GINB nakładając obowiązek złożenia dokumentacji powykonawczej nie wskazał na żaden przepis prawa, wprost powołał fragment uzasadnienia ww. wyroku z dnia 1 września 2011 r., gdzie wskazano, iż dokumentacja powykonawcza powinna być sporządzona na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i ma służyć do oceny, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Organ nie mógł zatem stwierdzić wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż przepis ten znajduje zastosowanie o do art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zaskarżona decyzja została więc wydana bez podstawy prawnej. W ocenie skarżących organ II instancji błędnie ustalił, że inwestor wykonał obowiązek, gdyż obszar objęty decyzją z dnia [...] lipca 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej przebudowy pokrywa się częściowo z obszarem objętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ([...]) o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz terenem objętym wydaną na jej podstawie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. ([...]). Powyższe prowadzi do wniosku, że organ winien nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych decyzją nr [...] w zakresie nieobjętym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Dokumentacja nie przedstawia jednak wskazanych okoliczności, gdyż odzwierciedla jedynie aktualny stan faktyczny, co nie jest równoznaczne z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii, w tym do dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 30 lipca 2012 r., czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nadto organ nie wyjaśnił, czy inwestycję doprowadzono do stanu zgodnego z prawem przyjmując, że przez samo sporządzenie dokumentacji powykonawczej inwestycja będzie zgodna z prawem, pomimo że Sąd wskazał, iż dokumentacja powinna posłużyć do oceny, czy roboty wykonano zgodnie z prawem. Według skarżących, nie ma możliwości zalegalizowania w oparciu o ww. dokumentację robót wykonanych na podstawie unieważnionej decyzji z dnia [...] października 2001 r., a zwłaszcza wykonanych poza terenem przeznaczonym pod budowę skrzyżowania autostrady [...] z ul. [...] określonym w załączniku graficznym nr 4.3.1, do decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Są to fragmenty dróg dojazdowych do południowego i północnego pasa technologicznego autostrady [...] i zasadnicza część drogi dojazdowej do osiedla domków przy ul. [...] i [...]. Do wykonania w tym miejscu robót nie uprawniała wygasła z dniem [...] lipca 2001 r., a następnie unieważniona decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy, pozorująca zmianę ustaleń zawartych w ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Wykonanych w tym miejscu robót budowlanych nie sankcjonuje także brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przebudowane skrzyżowanie nie jest obecnie objęte ani decyzją o warunkach zabudowy, ani planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie - w części - decyzją lokalizacyjną nr [...]. Organ winien zatem nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych decyzją nr [...], w zakresie nieobjętym decyzją nr [...] z dnia [...]. 10. 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zostały wydane z naruszeniem art. 170 ppsa. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., nakłada również na inne sądy, jak i inne organy obowiązek przyjmowania, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak ustalono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się - co do zasady - tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt I FSK 62/12, LEX nr 1295098). W związku z powyższym wskazać należy, że co do dalszego toku postępowania legalizacyjnego - po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] października 2008r. o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. - wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 951/11). Sąd wskazał bowiem, że w omawianej sytuacji inwestor nie dysponuje żadną dokumentacją projektową zrealizowanego obiektu, a skoro tak, to należało zobowiązać inwestora do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sporządzenia dokumentacji projektowej. W tym miejscu podkreślić należy, że pomimo powołania w uzasadnieniu powyższego wyroku pkt 1 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego - w niezastosowaniu którego skarżący upatrywali, oprócz naruszenia art. 170 ppsa., również kwalifikowanego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - Sąd niewątpliwie miał na uwadze pkt 2 tego przepisu, skoro wskazał jednoznacznie, że należy wezwać inwestora do sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Podstawy do dokonania takich czynności nie mógł stanowić jednoznaczny w swej treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12 stwierdzając, iż "nastąpiła tu oczywista omyłka winno być art. 51 ust. 1 pkt 2". W związku z powyższym kwestia ta nie mogła podlegać kolejnej weryfikacji, jak tego domagali się skarżący. Niemniej uszło uwadze organów, że w wyroku z dnia 1 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż dopiero sporządzenie dokumentacji powykonawczej pozwoli na ocenę, czy sporne roboty budowlane wykonano zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Sąd podał przy tym, że niestwierdzenie naruszenia prawa winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 cyt. ustawy, a stwierdzenie takich naruszeń będzie skutkowało koniecznością wydania stosownych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wbrew przytoczonym, jednoznacznym wskazaniom Sądu, takiej oceny dokumentacji powykonawczej organy jednak nie przeprowadziły w niniejszej sprawie stwierdzając jedynie, że wobec jej przedstawienia należało wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Doszło zatem do naruszenia art. 170 ppsa w opisanym zakresie. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem zbadanie, na podstawie złożonej do akt dokumentacji powykonawczej, czy przebudowę ul. [...] w Z., na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinek węzeł [...]-węzeł [...] wykonano zgodnie z przepisami prawa, czy też należy podjąć inne, stosowne rozstrzygnięcia. Pomocny winien być w tym względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10 (LEX nr 952971), w uzasadnieniu, którego - odnośnie zakończenia legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego - wskazano, że wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać zgodnie z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zasadne okazały się zatem zarzuty skarżących, że samo przedłożenie dokumentacji powykonawczej, bez uprzedniego zbadania, czy inwestycja odpowiada przepisom prawa, nie uprawniało organów do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, wbrew stanowisku Sądów zawartych w powyższych orzeczeniach. Odmiennie należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi. Przede wszystkim, jak już wyjaśniono wyżej, pomimo wskazania przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2011 r. na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd mógł mieć na uwadze tylko art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zważywszy przy tym, że o kwestii tej przesądził Sąd w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12. Na marginesie zatem tylko wskazać trzeba, że stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W petitum skargi wskazano również na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowisko to nie znajduje oparcia w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu samej skargi, skoro decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą następnie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż rozstrzygnął reformatoryjnie tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w powoływanym, również przez skarżących, wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.