II OZ 183/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 480/13 wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...]., nr [...] podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B. postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 480/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił z urzędu postępowanie sądowe w sprawie ze skargi grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z urzędu jest mu wiadomo, iż ta sama uchwała jest przedmiotem skargi Wojewody Pomorskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Sprawa ze skargi Wojewody otrzymała w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku sygnaturę II SA/Gd 784/12. Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. Sąd stwierdził zaś nieważność przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie sprawy II SA/Gd 784/12 przesądza o mocy obowiązującej uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, co oznacza, że na wynik tej sprawy sądowoadministracyjnej (sygn. akt II SA/Gd 480/13) ma bezpośredni wpływ rozstrzygnięcie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...]. Dodano, że na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uzasadnione jest zawieszenie prowadzonego ze skargi grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 784/12. Prawomocne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie II SA/Gd 784/12 spowoduje bowiem konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. W zażaleniu z dnia 12 listopada 2013 r., pełnomocnik grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r. wydane w sprawie zawieszenia postępowania zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 111 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jednocześnie wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2. zwolnienie Stowarzyszenia od ponoszenia kosztów wpisu sądowego od zażalenia. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Stowarzyszenia wskazywał, że stanowisko Sądu I instancji co do zależności pomiędzy postępowaniem ze skargi wojewody i postępowaniem ze skargi grupy mieszkańców jest wadliwe. W szczególności brak jest - co do zasady - pierwszeństwa dla rozstrzygania sprawy ze skargi wojewody. Równie dobrze można by zawiesić postępowanie ze skargi wojewody z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi grupy mieszkańców. Nadto art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy skarga wobec aktu wydanego przez gminę została oddalona. W przypadku wydania nieprawomocnego wyroku uwzględniającego skargę brak jest podstawy do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem taki wyrok nie wyklucza rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto sytuacja, w której dwa podmioty (lub dwie grupy podmiotów) składają skargę w stosunku do tego samego aktu, powinna prowadzić do zastosowania art. 111 § 1 lub § 2 p.p.s.a. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wobec treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może doprowadzić do sytuacji, w której strona będzie pozbawiona możliwości obrony swoich praw przed sądem. Zatem mając na uwadze treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP sprawy te powinny zostać połączone, bowiem jedynie w taki sposób możliwe jest zagwarantowanie stronom rozpoznania ich sprawy na jawnej rozprawie przez niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zaskarżonym postanowieniem zawieszono postępowanie sądowe w sprawie ze skargi grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał to postanowienie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji właściwie uznał, iż zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego wywołanego skargą grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 784/12, której przedmiotem jest ta sama uchwała Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] zapadł bowiem nieprawomocny wyrok z dnia 30 października 2013 r. stwierdzający jej nieważność w całości. Wypada dodać, że sprawa wywołana skargą kasacyjną Rady Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r. (II SA/Gd 784/12) oczekuje aktualnie na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 279/14). Skoro zatem przedmiotem niniejszego postępowania jest ta sama uchwała, to ewentualne uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2013 r. będzie miało decydujący wpływ na niniejszą sprawę. Sąd rozpoznający tę sprawę będzie bowiem związany wyrokiem eliminującym tę uchwałę w całości z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie mają również wpływu podniesione w zażaleniu kwestie kolejności rozpoznania skarg oraz okoliczność niepołączenia ich przez Sąd I instancji do wspólnego rozpoznania, jako dotyczących tej samej uchwały. Należy w tym zakresie - niejako na marginesie - stwierdzić, że skarga Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 27 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 784/12). Wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w całości został zaś wydany w dniu 30 października 2013 r. Z kolei, skarga grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." w B. na tę sama uchwałę wpłynęła do Sądu I instancji w dniu 25 czerwca 2013 r. Termin rozprawy w tej sprawie został wyznaczony na dzień 6 listopada 2013 r., został on jednak odwołany (zarządzeniem z dnia 30 października 2013 r.) właśnie w związku z wcześniejszym wydaniem wyroku z dnia 30 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 784/12) i związanym z nim postanowieniem o zawieszeniu postępowania w sprawie II SA/Gd 480/13. O kolejności rozpoznania obu skarg (Wojewody Pomorskiego oraz grupy mieszkańców) na uchwałę Rady Gminy B. decydowała zatem - zgodnie z ogólną zasadą postępowania przed sądem administracyjnym - kolejność wpływu obu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Odnosząc się zaś do zarzutu niepołączenia obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 i § 2 p.p.s.a. również należy uznać go za chybiony. Na podstawie tego przepisu sąd administracyjny zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą (§1). Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku (§ 2). Należy jednak w tym zakresie wskazać, że skarga Wojewody Pomorskiego została skierowana w trybie przewidzianym w art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jest to element sprawowania nadzoru nad działalnością gminy, którego celem jest zapewnienie przestrzegania porządku prawnego. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru, że dana uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową, oznacza obowiązek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjmuje się jednak, że charakter tego szczególnego postępowania wyklucza udział w nim innych osób (postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OZ 847/11, lex nr 949002). Postępowanie to dotyczy bowiem oceny legalności działania organu gminy i wobec tego tylko ten organ (Rada Gminy B.) oraz organ nadzoru (Wojewoda Pomorski) może być jego stroną, natomiast osoby fizyczne i osoby prawne, mogą kwestionować legalność uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga grupy mieszkańców została wniesiona właśnie w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym nie można tracić z pola widzenia, że obie skargi na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] zostały skierowane do Sądu administracyjnego I instancji w dwóch różnych trybach przewidzianych na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie może być mowy o objęciu ich jedną skargą (art. 111 § 1 p.p.s.a.). Z kolei ich łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie na skutek zarządzenia Sądu ze względu na pozostawanie ze sobą w związku (art. 111 § 2 p.p.s.a.) należy do uznania sądu administracyjnego, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Niepołączenie obu skarg na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., nie świadczy zatem o wadliwości prawnej postanowienia Sądu o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tych kwestii jedynie na marginesie, w niniejszej sprawie mamy przede wszystkim do czynienia z tożsamym przedmiotem zaskarżenia, którym jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...], nr [...]. Stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości nawet nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt. II SA/Gd 784/12 upoważniało sąd administracyjny do zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi grupy mieszkańców (sygn. akt II SA/Gd 480/13). Nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.), ponieważ eliminacja zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego będzie oznaczała, że w przypadku uchwalenia przez Radę Gminy B. nowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwała podjęta w tym zakresie będzie mogła zostać zaskarżona do sądu przez mieszkańców gminy na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 ust. 1 ustawy). W przypadku zaś oddalenia skargi, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, podjęte zostanie postępowanie w niniejszej sprawie, gdzie strony będą mogły przedstawić swoje argumenty. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.