II SA/Ke 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców kwarcytowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. L., uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców kwarcytowych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z interwencją zgłoszoną Staroście oraz Okręgowemu Urzędowi Górniczemu przedstawiciele tych organów w dniu 9.05.2008r. przeprowadzili kontrolę w celu rozpoznania eksploatacji kopaliny piaskowca kwarcytowego w miejscowości [...], na działkach należących do prywatnego właściciela, prawdopodobnie bez wymaganej koncesji. W wyniku podjętych czynności sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, że w wyniku prowadzonej eksploatacji powstały dwa wyrobiska górnicze, których wymiary opisano na podstawie wizualnej oceny. Podczas kolejnej wizji w dniu 28.05.2008r. stwierdzono, iż teren eksploatacji znacznie różni się od stanu istniejącego w dniu 9.05.2008r., gdyż oba wyrobiska, które opisano w notatce sporządzonej w dniu 9.05.2008r. zostały częściowo zasypane, a większa część składowisk i zwałowisk prawdopodobnie rozplantowana po powierzchni działek. Wskazano przy tym, że droga [...] utwardzona została na odcinku 2,5 km materiałem kamiennym, lokalnie zaklinowana, o szerokości zmiennej od 6 do 10 mb. Lokalnie wykonano rowy i na tych odcinkach łączna szerokość utwardzonej nawierzchni plus szerokość rowu (zewnętrzna skarpa rowu) wynosi od 7 do 10 mb. Na rozprawie administracyjnej przed organem I instancji w dniu 25.06.2008r. L. wyjaśnił, że prace rozpoczęte zostały w kwietniu 2008r. i polegały na wydobyciu i oddzieleniu okruchów skalnych z wierzchniej warstwy działek w celu sprawdzenia możliwości technicznych maszyn. Część odsortowanego materiału wykorzystano do poprawy drogi publicznej odcinku [...]. S. L. oświadczył, iż według jego oceny znajdujące się w granicach ww. działek zwałowiska o wys. do 3-4 m i długości na kierunku wschód - zachód około 180 m i szerokości na kierunku północ - południe ok. 40 m zawierają 80 % gliny i piachu, a pozostała część to rumosz skalny piaskowca kwarcytowego. Na zlecenie organu I instancji, w celu ustalenia wielkości dokonanych wyrobisk i ilości wydobytej kopaliny, w styczniu 2009r. opracowany został przez mierniczego górniczego [...] operat obliczeniowy z obmiaru wyrobiska na działkach nr [...]. W operacie tym podano, że podstawą do określenia ilości wydobytej kopaliny z wyrobiska był obmiar inwentaryzacyjny wyrobiska wykonany w dniu 30.09.2008r.' W oparciu o powyższe operaty obliczeniowe Starosta wydał w dniu 17.08.2009r. decyzję w trybie art. 85 a ust. 1 ustawy z dnia 4.02.1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 981 ze zm.), zwanej dalej ustawą, którą ustalił S. L. opłatę eksploatacyjną w wysokości 234.028,80 zł, przyjmując, iż ilość wydobytej kopaliny to 4.302 t. Decyzją z dnia 25.02.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. L., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy wydobyty materiał stanowi kopalinę w rozumieniu przepisów. Zawarty w aktach operat obliczeniowy, w oparciu o który ustalono ilość wydobytej kopaliny nie zawierał wyjaśnień i uzasadnienia dla przyjętych w tym operacie danych. W ocenie Kolegium w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia ww. kwestii niezbędna jest opinia biegłego geologa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uzyskał opinię wykonaną przez inż. [...], a następnie decyzją z dnia 15.06.2010r. ustalił S. L. opłatę w wysokości 690.880 zł za wydobywanie kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego na działkach o nr ew. [...]w miejscowości [...]. Decyzją z dnia 10.06.2011r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania S. L., uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sporządzona opinia została w całości opracowana w oparciu o materiał dowodowy przekazany przez organ I instancji, będący podstawą podjęcia przez organ I instancji uchylonej poprzednio decyzji. W tym zakresie oparto się bowiem na notatkach służbowych Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 9.05.2008r. oraz Starostwa Powiatowego z dnia 28.05.2008r. Ponadto biegli, ustalając ilość wydobytej kopaliny, oparli się na wykonanych na zlecenie Starostwa operatach pomiarowych z obmiaru wyrobiska wykonanych przez inż. [...] – zakwestionowanych poprzednio przez Kolegium wobec braku dostatecznego uzasadnienia dla przyjętych w nich danych. Biegli nie dokonali wówczas jakikolwiek własnych ustaleń, jak oględziny na gruncie czy własne pomiary, odwierty i analizy, a wadliwości tych operatów nie zostały w toku ponownego rozpatrywania sprawy wyeliminowane. Kolegium podkreśliło zarazem, że opierając się na tym samym materiale dowodowym, który posłużył do wydania przez Starostę decyzji z dnia 7.07.2009r. biegli uzyskali zupełnie odmienny wynik co do ilości wydobytej kopaliny, co jednocześnie skutkowało trzykrotnym wzrostem naliczonej przez organ I instancji opłaty. Ponadto ocenie organu I instancji powinna być poddana przedłożona wraz z poprzednim odwołaniem opinia dotyczącą warunków geologiczno-złożowych prowadzonych prac górniczych w rejonie złoża piaskowców kwarcytowych "[...]" w maju 2008r. sporządzona przez [...]. Zdaniem tych osób eksploatacją nie zostały objęte piaskowce kwarcytowe budujące złoże "[...]" jak również nieco zwietrzałe piaskowce występujące poza granicą złoża nawiercone w otworze II-2. Wobec zaistniałych rozbieżności zdaniem Kolegium organ I instancji powinien w toku ponownego rozpatrywania sprawy przesłuchać biegłych - autorów opinii a także autorów dokumentacji geologicznej oraz przedstawicieli Okręgowego Urzędu Górniczego. Natomiast w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można jednoznacznie stwierdzić, że w trakcie prowadzonych prac doszło do naruszenia złoża. Wskazano ponadto, że organ I instancji nie odniósł się do treści pisma podpisanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6.11.2008r., w którym stwierdzono, że po przeprowadzonych w dniu 4.11.2008r. oględzinach ustalono, że na odcinku od 500 m drogi powiatowej relacji [...] o szerokości o ok. 4,00 do 5,00 m stwierdzono rozsypanie materiału kamiennego o zróżnicowanej granulacji. Mając na uwadze, że załącznikiem do tego pisma był protokół oględzin drogi, organ I instancji powinien był dopuścić jako dowód akta postępowania prowadzonego przez PINB. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił S. L. opłatę eksploatacyjną w wysokości 690.880 zł za wydobycie w okresie od nieustalonej daty do dnia 9.05.2008r. kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego na działkach o nr ew. [...] bez wymaganej koncesji – na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z art. 222 ustawy z dnia 9.06.2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011r. nr 163, poz. 981). W uzasadnieniu wskazano na jednoznacznie stwierdzony fakt wydobywania z terenu ww. działek tej kopaliny, jak również to, że S. L. nie posiadał koncesji na jej wydobywanie. Przeprowadzenie prac wydobywczych (dwa wyrobiska górnicze o znacznej długości około 80 m każde) według oceny organu pozwoliło wydobywającemu rozeznać dodatkowo budowę złoża poza robotami geologicznymi wykonanymi podczas jego dokumentowania, dobrać (przetestować) maszyny do wydobycia i przeróbki mechanicznej a ponadto utwardzić drogę relacji [...] na odcinku około 2,5 km i szerokości 6 - 10 m, w tym 500 m drogi nr 0711 T. Ilość wydobytej kopaliny oszacowano na 12.700 t – która została wyliczona na podstawie ustaleń Okręgowego Urzędu Górniczego oraz ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o obmiar mierniczego górniczego oraz obliczenia sporządzone przez uprawnionych geologów. Nie dano przy tym wiary twierdzeniom strony, że prowadzone prace polegały na wydobywaniu i oddzieleniu okruchów skalnych z wierzchniej warstwy ww. działek i sprawdzeniu możliwości technicznych maszyn i że tylko część odsortowanego materiału została wykorzystana do poprawy drogi publicznej na odcinku [...]. Zdaniem organu część wydobytej kopaliny – piaskowca kwarcytowego pozyskano z obszaru udokumentowanego złoża – co wykazano w oparciu o przyjętą przez Marszałka Województwa "Dokumentację geologiczną złoża kambryjskich piaskowców kwarcytowych "[...]" w kat. C1. Złoże to zostało udokumentowane dopiero w sierpniu 2008r. – czyli już po przeprowadzeniu przez stronę robót górniczych. Przyjmując ustaloną ilość wydobytej kopaliny na 12.700 t ustalono należną opłatę eksploatacyjną jako iloczyn wydobytej kopaliny i osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej z zastosowaniem stawki obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania. W odwołaniu od ww. decyzji S. L. wskazał na naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez nieinformowanie współwłaścicielki działek o nr ew. [...] o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej i nie zapewnienie jej czynnego udziału w każdym jego stadium w sytuacji, gdy jest ona stroną niniejszego postępowania; - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego pełnomocnika strony z dnia 27 czerwca 2012 r. o przeprowadzenie wizji lokalnej na drodze relacji [...] oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego dotyczącej przekroju drogi z uwzględnieniem stanu drogi przed jej ulepszeniem przez S. L., stanu po jej ulepszeniu, stanu obecnego, użytych materiałów do jej ulepszenia, ich jakości oraz pochodzenia, dokonania oceny jakości użytych materiałów pod kątem ich przydatności do celu w jakim zostały użyte oraz odpowiedzi na pytanie czy użyty materiał do ulepszenia drogi odpowiada jakościowo materiałom jakie są przewidziane do tego typu prac zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie pełnomocnika zgłoszony wniosek dowodowy zmierzał do wykazania, że wydobyty przez S. L. materiał nie może być uznany za kopalinę, a więc dotyczył istoty sprawy; - art. 79 § 1 i 2 K.p.a., art. 90 § 2 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu 9 maja 2008 r. w sytuacji, gdy strona nie była powiadomiona o jej terminie, miejscu i przedmiocie a organ w wyniku jej przeprowadzenia poczynił ustalenia na potrzeby niniejszego postępowania; - art. 81 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez wydanie przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy organ po złożeniu przez pełnomocnika strony wniosku dowodowego z dnia 27 czerwca 2012r. - wyznaczył w dniu 16 lipca 2012r. rozprawę i przeprowadził postępowanie dowodowe, uznał zebrany materiał za zupełny po czym nie zawiadomił strony o możliwości jego przeglądania i zgłaszania wniosków, a tym samym uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów; - art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. przez przyjęcie za podstawę ustalenia opłaty eksploatacyjnej wyliczeń zawartych w opinii specjalistycznej inż. [...] w sytuacji, gdy opinia ta jest niepełna, niejasna, opiera się na (kwestionowanych również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) operatach wykonywanych przez inż. [...] , brak jest w niej uzasadnienia na jakiej podstawie wyliczono ilość wydobytej kopaliny, a ponadto opiera się na założeniach, które nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy i operuje wyłącznie hipotezami i stopniem prawdopodobieństwa ilości wydobytej kopaliny; - art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. przez odmówienie wiarygodności "Opinii dotyczącej warunków geologiczno - złożowych prowadzonych prac górniczych w rejonie złoża piaskowców kwarcytowych "[...]" w maju 2008r. sporządzonej przez [...] z tego powodu, iż "nie uwzględnia zarejestrowanych w wyniku prowadzonej nielegalnie eksploatacji górniczej, zmian warunków geologiczno-złożeniowych terenu" w sytuacji, gdy opinia ta niewątpliwie stanowi dowód dotyczący budowy geologicznej złoża, wskazuje, iż średnia głębokość wyrobiska wynosiła 2,16 m nie wykraczając poza grubość warstwy nadkładu, a pozyskanego materiału skalnego nie można określić jako kopalin. Nadto [...] na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012r., po zapoznaniu się z nowymi danymi geologicznymi, uzupełnili opinię i w całości ją podtrzymali; - art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że pozyskany materiał skalny przeznaczony był do budowy drogi dojazdowej do przyszłej kopalni i z tego tytułu stanowi korzyść gospodarczą w sytuacji, gdy koszty jakie poniósł L. dla uzyskania pozaklasowego surowca drogowego przekraczają wartość tego materiału skalnego, co wyklucza uwarunkowaną ekonomicznie korzyść gospodarczą. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję z dnia 5.06.2013r., podkreśliło, że w niniejszej sprawie nadal pozostają niewyjaśnione sporne kwestie wskazywane w poprzedniej decyzji kasacyjnej. W tym zakresie zwrócono uwagę, że opinia sporządzona przez mierniczego górniczego nie jest wystarczająca do bezspornego ustalenia, w jakiej ilości została wydobyta kopalina, a opinia geodezyjna winna być jedynie uzupełnieniem opinii geologicznej. Wskazywano przy tym, że powyższa opinia wraz z uzupełnieniem nie zawiera uzasadnienia dla przyjętych w tej ekspertyzie danych. Biegli sporządzający opinię geologiczną oparli się na poprzednio sporządzonych opiniach geodezyjnych oraz danych wskazanych w notatce służbowej sporządzonej z oględzin w dniu 6.05.2008r. – pomimo że Kolegium wskazywało, że dane te miały charakter przybliżony. Jakkolwiek przesłuchiwani w toku postępowania biegli [...] potwierdzili sporządzone przez siebie opinie, to w dalszym ciągu podnoszone przez stronę zarzuty (na jakie zwracało uwagę Kolegium) nie zostały wyjaśnione. W tym zakresie podkreślono, że z wyjaśnień [...]na pytanie pełnomocnika strony – czy w czasie pierwszych obmiarów na działkach przeoczył pas ziemny zhałdowany – wynika, że w dniu 25.06.2008r. L. nie okazał świadkowi składowiska nadkładu oddalonego o ok. 200 m od głównego wyrobiska. Biegły wyjaśnił, że podczas obmiaru wykonywanego w dniu 30.09.2008r. nie zmierzył tego składowiska, gdyż droga do niego była porośnięta roślinnością i nic nie wskazywało, że ono się tam znajduje. Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że sporządzone w niniejszej sprawie opinie nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w jakiej ilości wydobyty materiał może być uznany za kopalinę, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, której wydobycie zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga koncesji. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie kontroli stwierdzono dwa wyrobiska, jednakże nie dokonano ich obmiaru w sposób pozwalający na przyjęcie danych dotyczących ilości wydobytej kopaliny za udowodnione. Jednocześnie za niewystarczające uznano wyjaśnienia organu, że to strona przez zasypanie wyrobisk i wyrównanie terenu uniemożliwiła przeprowadzenie oględzin ze swoim udziałem, łamiąc jednocześnie zakaz wstrzymania prac – jako że po stwierdzeniu faktu nielegalnego wydobycia, rolą właściwych organów było zabezpieczenie terenu przed powyższymi działaniami – co nie zostało uczynione. Ponadto, zdaniem Kolegium nie można uznać za udowodnione twierdzeń organu I instancji dotyczących utwardzenia drogi [...] na długości około 2,5 km, nieprawidłowo dokonanych na podstawie ustaleń poczynionych przez organ w obecności przedstawicieli Zarządu Dróg Powiatowych – bez udziału strony, która je kwestionuje i bez dopuszczenia jej wniosku dowodowego. Ustaleń organu odnośnie długości wyremontowanego odcinka drogi nie potwierdził również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wójt Gminy, ani zeznania świadków. W rezultacie, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie konieczne jest jednoznaczne ustalenie ilości wydobytej kopaliny przy jednoznacznym stwierdzeniu, że wydobyty materiał jest kopaliną z jakiej nielegalnym wydobyciem związana jest opłata przewidziana w art. 85 a ust. 1 ustawy. W tym zakresie wskazano, że ustalenie tego elementu stanu faktycznego należy do trudnych a zarazem spornych zagadnień. Organ podkreślił przy tym, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Starosty , który po uchyleniu decyzji określającej opłatę na kwotę 230.000 zł w kolejnych decyzjach ustala opłatę w potrójnej wysokości – bez jednoznacznego wyjaśnienia spornych kwestii, na które Kolegium wskazywało w poprzednich decyzjach. Ustalenie wskazywanych okoliczności nie może być natomiast dokonane w ramach postępowania odwoławczego, gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając temu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zwłaszcza w: a) uznaniu, że organ nie ustalił ilości wydobywanej kopaliny, pomimo,: - że zeznania świadków złożone przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej: [...] oraz dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy, potwierdzają fakt, że droga była remontowana na odcinku 2,5 km, została poszerzona od 6 do 10 m, lokalnie zostały wykonane rowy odwadniające oraz że na drogę został wysypany gruby kamień różnej frakcji, - dysponowania przez organ opinią mierniczego górniczego oraz opinią geologa górniczego, które należy uznać, na bazie pozostałego materiału dowodowego za wiarygodne; b) nie wzięciu pod uwagę zeznań świadków złożonych przed Prokuratorem Prokuratury Rejonowej: [...], w których świadkowi potwierdzają zarówno fakt poszerzania drogi, jak również okoliczność, że kamień z kopalni [...], która była własnością S. L., był wydobywany i wywożony przez okres 2 tygodni na drogę dojazdową do kopalni; ponadto w zeznaniach tych świadkowie poświadczają, że doszło do zdjęcia wierzchniej warstwy ziemi i wydobycia kamienia/urobku ze złoża [...]. Wskazują, że prace te trwały 2-3 tygodnie, co potwierdza ilość wydobywanej kopaliny; c) niedokładnym zapoznaniu się z pismem Prokuratura Rejonowego (k. 171 akt Ds. 412/08/S) oraz protokołem oględzin Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego (k. 183 akt Ds. 412/08/S), w którym wskazane jest, że Prokurator nie zwrócił się o zbadanie całego odcinka drogi dojazdowej do kopalni, a jedynie odcinka drogi powiatowej Nr [...] który to odcinek wynosi 500 m.; taki odcinek badał zatem jedynie PINB, nie przeprowadzając w ogóle oględzin drogi gminnej; d) niezapoznaniu się z zeznaniami świadka M. J. oraz z notatką służbową z dnia 9.05.2008r., z której wynika, że dokonano obmierzenia wyrobiska taśmą – a co za tym idzie kwestionowaniu uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących pomiarów w dniu 9.05.2008r.; organ nie ma bowiem obowiązku dokonywania pomiarów przez uprawnione osoby; e) uznaniu, że przeprowadzone przez organ czynności w dniu 9.05.2008r. były dokonane z naruszeniem art. 10 K.p.a. – pomimo, że organ wyjaśniał, że odstąpił od powiadomienia strony o terminie oględzin ze względu na okoliczność, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego; ponadto nie wzięto pod uwagę zeznań świadka [...], który potwierdza fakt przekazania [...] numeru telefonu do S. L., która następnie do niego z terenu zatelefonowała; f) uznaniu za wiarygodną ekspertyzę prywatną wykonaną na zlecenie S. L. przez [...] (lipiec 2010), nie uwzględniającą robót górniczych, o których mowa w notatce służbowej Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 9.05.2008r.; z notatki tej wynika, że uzyskano nowe dane geologiczne, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Zatem opinia wykonana przez [...] nie uwzględnia zmian warunków geologiczno-złożowych, w wyniku prowadzonej nielegalnie eksploatacji i górniczej; II. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 85 a ustawy poprzez przyjęcie że wydobyty materiał nie stanowi kopaliny w rozumieniu tej ustawy – podczas gdy organ I instancji wykazał, że wydobyty materiał jest kopaliną; 2) art. 85 a ustawy poprzez przyjęcie, że wydobycie kopaliny nie przyniosło korzyści gospodarczej – podczas gdy organ pierwszej instancji wykazał, że wydobycie kopaliny przyniosło korzyść gospodarczą; Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz o utrzymanie w mocy decyzji Starosty , ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty ustalającą S. L. opłatę eksploatacyjną w wysokości 690.880 zł za wydobywanie bez wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców kwarcytowych i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Zakwestionowana przez Prokuratora decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Kierując się treścią art. 138 § 2 K.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.08.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328). Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Ustawodawca, realizując zasadę dwuinstancyjności, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Natomiast rozstrzygnięcia kasacyjne – przede wszystkim wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – traktowane są w K.p.a. jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania administracyjnego. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobligowany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uprawnione wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16.06.2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, to jest art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. oraz art.12 K.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, że Sąd podziela stanowisko Kolegium o konieczności zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Jak wynika bowiem z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2008r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zakres ustaleń faktycznych koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej był determinowany treścią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 15 ustawy działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji (ust. 1 pkt 2). Zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ust. 4). Zaznaczyć trzeba, że jak wynika z pisma S. L. z dnia 28.05.2008r. (k. 42 akt administracyjnych) oraz jego wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 25.06.2008r. (k. 57 akt administracyjnych) strona była w posiadaniu koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa, która obejmowała jedynie rozpoznanie złoża kambryjskich piaskowców kwarcytowych w m. [...]. L. oświadczył ponadto, że celem prowadzonych prac polegających na zdjęciu wierzchniej warstwy i podaniu jej na maszyny w celu oddzielenia okruchów skalnych znajdujących się w tejże warstwie było sprawdzenie możliwości technicznych planowanych do zakupu maszyn. Uzyskany w ten sposób surowiec skalny w ilości około 780 ton został nieodpłatnie zużytkowany na remont drogi dla dobra lokalnej społeczności. Zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Wysokość stawek w dniu wszczęcia postępowania określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23.10.2007r. w sprawie opłat eksploatacyjnych (Dz. U. z 2007r. nr 211, poz. 1541), zgodnie z którym stawka opłaty eksploatacyjnej za piaskowce określona została na poziomie 0,68 zł/t (pozycja 29 załącznika do rozporządzenia). Kierując się treścią cyt. przepisów stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organów administracji publicznej było ustalenie: po pierwsze – czy doszło do wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, po drugie – ilości wydobytej kopaliny, która to okoliczność bezpośrednio wpływała na wysokości opłaty eksploatacyjnej obliczonej na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 11) "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w ocenie Kolegium stwierdzić jednoznacznie jaka była kubatura wydobytych mas ziemnych i jaka była kubatura wydobytej kopaliny". Na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie nie pozwalają bowiem, zdaniem organu, sporządzone opinie biegłych. Jednocześnie wyjaśniono, że "w swoich poprzednich decyzjach Kolegium nie kwestionowało dokonanego przez mierniczego górniczego obmiaru zlokalizowanego wyrobiska, ale zawarte w tej opinii dane dotyczące ilości oraz rodzaju i jakości wydobytego materiału, uznając, że mierniczy górniczy nie jest uprawniony do czynienia tego rodzaju ustaleń". W tym zakresie należy wskazać, że na zlecenie organu I instancji w celu ustalenia wielkości dokonanych wyrobisk i ilości wydobytej kopaliny mierniczy górniczy [...] inż. opracowali "Operat obliczeniowy z obmiaru wyrobiska na działkach nr [...] (styczeń 2009r. - k. 160 akt administracyjnych) oraz "Operat obliczeniowy z obmiaru zwałowisk zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...]" (czerwiec 2009r. – k. 196 akt administracyjnych). Biegli, po uwzględnieniu w obmiarach dwóch zwałowisk o pow. 0,31 ha i 0,42 ha zlokalizowanych w północnym rejonie poza granicami złoża ustalili ubytek zasobów nadkładu z powierzchni eksploatacji na 15.425,4 m3, przy czym minimalny uzysk piaskowca kwarcytowego określono na 4.302,0 Mg. Wskazano przy tym, że otrzymanym w trakcie przeróbki mechanicznej kruszywem - piaskowcem kwarcytowym wykonano utwardzenie drogi gruntowej - dojazdowej do wyrobiska relacji [...]. Przyjmując, że utwardzona droga ma miąższość 0,20 m, długość 2,5 km oraz szerokość średnio 7,0 m, ustalono że ilość zużytego kruszywa wyniosła 8.750 Mg. W uwagach końcowych do operatu z czerwca 2009r. (k. 200 akt administracyjnych) biegli wskazali, że w ramach prowadzonej działalności wydobywczej wykonano roboty odkrywkowe – zdjęto nadkład i wykonano dwa wyrobiska górnicze – co zostało potwierdzone w notatce służbowej z dnia 9.05.2008r., sporządzonej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (k. 6 akt administracyjnych). Z notatki tej wynika, że poszczególne wyrobiska górnicze miały wymiary odpowiednio: - długość ok. 80 m, szerokość od 5 do 30 m, 4 m głębokości (jedynie w płn. części ok. 1 m), - długość ok. 70 - 80 m, szerokość ok. 10 m, 3 - 4 m głębokości, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie ww. wyrobisk stwierdzono trzy uformowane wały rumoszu skalnego i ziemi o wymiarach odpowiednio: - szerokość u podstawy ok. 4 m i wysokość od 1,5 m do 3 m, - szerokość u podstawy ok. 10 m i wysokość do 4 m (dwa wały przy drugim wyrobisku). Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 25.06.2008r. (k. 57 akt administracyjnych) stwierdzono, że ww. wyrobiska zostały zasypane, przy czym w płn. części ww. terenu znajduje się pas zwałowisk z rumoszem skalnym z gliną o wysokości do 3 – 4 m, długości ok. 180 m i szerokości ok. 40 m. W tym miejscu, nawiązując do zaleceń Kolegium o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa, sformułowanych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, wskazać trzeba że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta przeprowadził dowód z "Opinii specjalistycznej w sprawie ujawnienia wydobywania kopaliny w postaci kambryjskich piaskowców kwarcytowych bez wymaganej koncesji w miejscowości [...]", sporządzonej przez geologa górniczego [...] (maj 2010r. – k. 263 akt administracyjnych). Biegli ustalili ilość wydobytej kopaliny na poziomie 12.700 ton, wskazując że w dniu 9.05.2008r. na terenie działek S. L. zlokalizowano dwa wyrobiska oraz dwa składowiska urobionego kruszywa (o podanych wyżej wymiarach) o łącznej objętości 4.000 m³, tj. 6.400 Mg. Ponadto przyjęto, że doszło do utwardzenia odcinka drogi relacji [...] szerokości 6 – 10 m i długości 2,5 km tj. 6.300 Mg – kruszywem kwarcytowym pochodzącym z terenu prowadzonej działalności (str. 5). W opinii tej – powołując się na obmiar terenu, na którym prowadzono wydobycie, sporządzony przez mierniczego górniczego – wyliczono ilość wydobytej kopaliny na poziomie 4.302 Mg. Biegli zaznaczyli jednocześnie, że z powodu niemożności zlokalizowania i geometryzacji drugiego wyrobiska (w miejscu drugiego wyrobiska zlokalizowano pryzmy nadkładu) mierniczy dokonał obmiaru wyłącznie jednego wyrobiska. Z zestawienia ilości piaskowca kwarcytowego uzyskanego z wydobycia w wyrobisku górniczym obmierzonym (4.302 Mg) z kopaliną wykorzystaną do utwardzenia ww. drogi (6.300 Mg) i zgromadzoną na składowiskach kruszywa (6.400 Mg) – łącznie 12.700 Mg, biegli na str. 10 ekspertyzy wywiedli, że ilość piaskowca z drugiego nieobmierzonego wyrobiska była nie mniejsza niż 8.398 Mg (12.700 Mg – 4.302 Mg). Przedstawioną powyżej opinię biegłych organ I instancji uznał za logiczną, wskazując m. in. na okres prowadzenia robót górniczych, zgromadzenie parku maszynowego o określonych parametrach (służącego do realizacji pełnego cyklu przeróbki kopaliny), ilość obsługujących w dniu 9.05.2008r. te maszyny osób, jak również prowadzenie prac pod szyldem przedsiębiorstwa świadczącego usługi wydobywania kopalin. Okoliczności te, zdaniem Starosty, mogą jednoznacznie dowodzić funkcjonowania zakładu górniczego w pełnym tego słowa znaczeniu. W rezultacie organ nie dał wiary twierdzeniom S. L., że działania prowadzone na ww. działkach polegały jedynie na przeprowadzeniu prób testowych urządzeń, a mianowicie na zdjęciu wierzchniej warstwy gruntów i podaniu jej na maszyny w celu oddzielenia okruchów skalnych znajdujących się w tej warstwie. Podkreślono przy tym, że wydobyta kopalina wykorzystana została częściowo na utwardzenie drogi dojazdowej – co potwierdzone zostało również przez S. L. w piśmie z dnia 28.05.2008r. (k. 42 akt administracyjnych). Odnośnie przeprowadzonych prac wydobywczych organ stwierdził, że pozwoliło to S. L. rozeznać dodatkowo budowę złoża poza robotami geologicznymi wykonanymi podczas jego dokumentowania, dobrać (przetestować) maszyny do wydobycia i przeróbki mechanicznej, utwardzić drogę relacji Wola Jastrzębska - [...] na odcinku około 2,5 km i szerokości 6 – 10 m. W tym zakresie uznano, że prowadzona działalność miała przygotować złoże "[...]" do rozpoczęcia i prowadzenia wydobycia kambryjskich piaskowców kwarcytowych, już po uzyskaniu koncesji. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na stwierdzenie, że organ wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium - poprzez przesłuchanie na rozprawie biegłych [...]. Nadmienić trzeba, że dwaj ostatni specjaliści byli autorami wykonanej na zlecenie S. L. "Opinii dotyczącej warunków geologiczno-złożowych prowadzonych prac górniczych w rejonie złoża piaskowców kwarcytowych "[...]" w maju 2008r." – na którą powoływało się Kolegium w poprzedniej decyzji kasacyjnej (k. 303 akt administracyjnych). Uczestniczyli również w pracach geologicznych związanych z rozpoznaniem i udokumentowaniem w kat. C1 złoża piaskowców kwarcytowych [...], prowadzonych w 2007r. i na początku 2008r. W powołanej ekspertyzie zakwestionowano ustalenia biegłych [...] , wskazując że w stanie faktycznym niniejszej sprawy eksploatacją nie zostały objęte piaskowce kwarcytowe budujące złoże "[...]", jak również nieco zwietrzałe piaskowce występujące poza granicą złoża nawiercone w otworze II-2. Wątpliwości w tym przedmiocie organ I instancji wyjaśnił powołując się na zaprezentowane na rozprawie w dniu 24.02.2012r. stanowiska biegłych [...]. Wskazano również, że przedstawiona przez stronę ekspertyza nie uwzględnia zmian zarejestrowanych w wyniku prowadzonej nielegalnie eksploatacji górniczej, zmian warunków geologiczno-złożowych terenu, do których odniesiono się w opinii sporządzonej na zlecenie organu. Mianowicie, biegli powołani przez organ wyjaśnili, że: - "wykonane wyrobiska (...) pozwoliły dodatkowo, robotami górniczymi, rozeznać złoże", które "zalega bliżej powierzchni ziemi z mniejszym nakładem niż określono to w dokumentacji geologicznej", a - "jak wynika ze zdjęć, dzisiaj okazanych, ilość nadkładu (nad piaskowcem kwarcytowym) była znacznie mniejsza niż założyli to panowie ([...]) w opinii" (k. 505, 507 akt administracyjnych). Dodatkowo, biegli zwrócili uwagę, że gdyby istotnie wydobywano jedynie nakład, to nie byłoby sensu jego przesiewania (przy pomocy zgromadzonego sprzętu) – która to czynność mogła zostać wykonywana jedynie w odniesieniu do nierozsypującego się piaskowca kwarcytowego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Starosta w wyczerpujący sposób odniósł się do przedłożonej przez S. L. ekspertyzy, przeprowadzając w tym zakresie konieczne postępowanie dowodowe (przesłuchanie ww. specjalistów) i dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego w dniu 14.09.2012r. rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że opinie biegłych sporządzone na zlecenie stron noszą wyłącznie walor dokumentu prywatnego, a organ w żaden sposób nie jest związany oceną zawartą w takim dokumencie co do treści innej opinii. To organ administracji jest bowiem uprawniony do oceny opinii sporządzonej przez innego biegłego – nie zaś inny rzeczoznawca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.03.2008r. o sygn. akt IV SA/Wa 1149/07, LEX nr 477604). Odnosząc się do argumentacji Kolegium dotyczącej przyznania przez [...] (k. 416 akt administracyjnych) przeoczenia podczas dokonywanych obmiarów jednego pasa ziemnego, nie sposób podzielić stanowiska organu o zdyskwalifikowaniu w ten sposób wartości pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Znamienne przy tym pozostaje, że jak wynika z zeznań [...] (k. 416 akt administracyjnych) w dniu 25.06.2008r. S. L. nie okazał biegłemu składowiska nadkładu oddalonego o ok. 200 m od głównego wyrobiska, co w konsekwencji spowodowało brak zmierzenia tego składowiska, zwłaszcza że "prowadząca do niego droga była porośnięta roślinnością i nic nie wskazywało, że ono się tam znajduje". Wymaga również podkreślenia, że jak wynika z akt administracyjnych, wskutek działań S. L. w krótkim odstępie czasu doszło nie tylko do zasypania wykonanych wyrobisk, ale również do przemieszczania znacznych mas skalnych i ziemnych – pomimo że decyzją z dnia 12.05.2008r. Starosta nakazał owi oraz J. małż. L. wstrzymanie działalności w zakresie przygotowania, jak i wydobywania kopaliny ze złoża położnego w miejscowości [...] – w terminie natychmiastowym (k. 17 akt administracyjnych). W ocenie Sądu takie działania niewątpliwie utrudniły organowi prowadzenie postępowania dowodowego. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, zarzucającego biegłym brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, wskazać trzeba, że w zakwestionowanej opinii z maja 2010r. przedstawiono opisane powyżej fachowe wyliczenie wydobytego przez S. L. piaskowca kwarcytowego. Co zaś się tyczy oparcia uzyskanego w ten sposób wyniku na dokumentacji zgromadzonej już w aktach administracyjnych sprawy należy podnieść, że wobec wskazanych wyżej zmian stanu zagospodarowania ww. terenu przeszło dwa lata wcześniej, w sposób oczywisty brak było możliwości ustalenia zaistniałego wówczas stanu faktycznego w sposób bezpośredni. Jak słusznie bowiem wskazali biegli "lokalizacja tego (zasypanego) wyrobiska i jego odtworzenie wymagałoby przemieszczenia dużych mas ziemnych z zastosowaniem maszyn górniczych, co wymagałoby znacznych nakładów finansowych" (k. 272 akt administracyjnych). W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło ponadto, że "nie można uznać za udowodnione twierdzeń organu I instancji dotyczących utwardzenia drogi nr [...] na długości około 2,5 km". W tym zakresie zauważyć trzeba, że pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 6.11.2008r. przedstawiono inż. [...] wraz z odwołaniem S. L. (k. 277 akt administracyjnych, poz. 245). Starosta, odnosząc się do poczynionych przez biegłych ustaleń dotyczących rozmiarów dokonanego utwardzenia drogi, powołał się na dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową przedstawicieli Starostwa Powiatowego oraz Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 28.05.2008r., z której wynika, że "droga relacji [...] utwardzona została na odcinku 2,5 km materiałem kamiennym, lokalnie zaklinowana, o szerokości zmiennej od 6 do 10 mb. Lokalnie wykonano rowy i na tych odcinkach łączna szerokość utwardzonej nawierzchni plus szerokość rowu (zewnętrzna skarpa rowu) wynosi od 7 do mb." (k. 34-41 akt administracyjnych). Organ I instancji podkreślił również, że Gmina nie przesłała żadnych dokumentów poza lakoniczną informacją, że nie posiada dokumentacji która pozwoliłaby na ocenę stanu drogi sprzed okresu jej ulepszenia. Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w niniejszej spawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, pomimo zgłoszenia szeregu zastrzeżeń do sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy opinii biegłych, nie wskazuje na konieczność sporządzenia takich opinii od nowa. Zdaniem Sądu, w świetle obszernego materiału dowodowego jakim dysponowały organy obu instancji uprawnione jest stwierdzenie, że Starosta , ponownie rozpatrując niniejszą sprawę wykonał zalecenia zawarte w poprzednich dwóch decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego. Przeprowadzono bowiem dowód z opinii geologicznej, przesłuchano biegłych, jak również wyjaśniono kwestię utwardzenia drogi publicznej relacji [...] oraz ustosunkowano się do ekspertyzy przedstawionej przez stronę. W kolejnej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy podnosi zarzuty dotyczące poczynienia przez biegłych ustaleń faktycznych w oparciu o kwestionowane dane z obmiaru wyrobisk wykonanego przez mierniczego w 2008r., powołując się jednocześnie na stwierdzenia zawarte w ww. ekspertyzie z lipca 2010r. (mającej charakter dowodu z dokumentu prywatnego) oraz poddając w wątpliwość ustalenia biegłych co do rozmiarów wykonanego utwardzenia drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 14.09.2012r. Starosta ustosunkował się do powyższych kwestii. Należy przy tym podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłych, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9.05.2012r. o sygn. akt II SA/Sz 1398/11, LEX nr 1166231). Powinien jedynie dokonać oceny opinii pod względem formalnym, tj. zbadać, czy została ona wykonana i podpisana przez uprawnioną osobę, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Poza ten zakres oceny i przydatności opinii dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie powinien jednak wykraczać (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.10.2007r. o sygn. akt II SA/Łd 802/07, LEX nr 385389). W ocenie Sądu zastrzeżenia zgłaszane przez Kolegium w stosunku do sporządzonych opinii, mogły być wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym poprzez sporządzenie opinii uzupełniających, bądź ponowne przesłuchanie biegłych na rozprawie administracyjnej – do czego organ II instancji był uprawniony na podstawie art. 136 K.p.a. Natomiast pozostałe wskazywane przez Kolegium kwestie dotyczące utwardzenia drogi publicznej relacji Wola Jastrzębska - [...] oraz przedstawionej przez stronę ekspertyzy mogły zostać rozstrzygnięte przez Kolegium (bez naruszenia zasady dwuinstancyjności) w oparciu o obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zawarte w zaskarżonej decyzji uwagi organu odwoławczego sprowadzają się w istocie do odmiennej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W związku z powyższym, w świetle zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego szczegółowej i wyczerpującej analizy, nie sposób podzielić argumentacji Kolegium, że materiał dowodowy jest w dalszym ciągu niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Za nieuprawnioną należy uznać argumentację Kolegium dotyczącą braku potwierdzenia przez świadków wcześniejszych zeznań dotyczących prowadzenia przez S. L. wydobycia piaskowców kwarcytowych oraz wykorzystania tego surowca do utwardzenia drogi publicznej. Trzeba bowiem mieć na uwadze – co słusznie podnosi skarżący Prokurator – że zeznania składane w bliskim czasokresie od dnia zdarzenia lepiej odzwierciedlają zaistniały wówczas stan faktyczny. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił się w istocie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym dopuścił się naruszenia nie tylko tego przepisu, ale także art. 12 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. W rezultacie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być podnoszone przez skarżącego Prokuratora zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – które na tym etapie byłyby przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.