I OSK 180/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 945/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 945/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu skargi E. K. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr VII/41/2011 Rady Gminy S. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.: 1) ustalił E. K., właścicielce nieruchomości nr [...] o pow. 0,0797 ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką, w wysokości 2 240,37 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.240,37 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W związku z tym, że E. K. nie zawarła umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, gdyż należąca do niej działka jest niezabudowana, organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę technicznego odbioru robót i przekazania do użytku urządzeń, co miało miejsce w dniu 7 listopada 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. K. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym obecnie wyrokiem, Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniósł, że wyrażona art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie pkt 2 decyzji Wójta Gminy S., nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie pkt 1 tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć, zdaniem Sądu, domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności (tak m. in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 234/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Gd 763/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Bd 1091/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto skarżąca słusznie zarzuciła organowi drugiej instancji, że – wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nie umożliwił jej – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na powyższe uchybienie, Sąd uznał, że przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Wobec powyższego, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok jest w pełni zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej, jako; "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które w jego ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten uznać należało za uzasadniony. W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając skargę, Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum, organ nie ma obowiązku orzeczenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiony spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy organ ten uchyla jedynie w części decyzję organu I instancji i tylko w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powyższe zagadnienie było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się bowiem dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 (CBOSA), w takiej sytuacji organ l instancji powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ II instancji może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela drugi pogląd. Nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4, powołany za wydawnictwem LEX). Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki wyprowadzić można z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, CBOSA). Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 k.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3265/13, pub. na str.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części, decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. Powyższa wykładnia znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 7 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1531/10, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r,, sygn. akt l OSK 187/14, CBOIS). Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak, jak wynika to łącznie z jej sentencji oraz uzasadnienia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji określił termin wnoszenia opłaty adiacenckiej w sposób niezgodny z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła zatem tylko określenia terminu obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W tej sytuacji, mając na względzie przedstawiony zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie postawionych w skardze zarzutów. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący kasacyjnie nie złożył takiego wniosku (art. 210 P.p.s.a.).